欧盟国际采购工具法案的解读及应对措施

2022年6月23日，欧盟正式通过了国际采购工具法案（International Procurement Instrument，简称IPI法案），并明确，该法案在欧盟官方公报发布文本后第60天正式生效，并对欧盟所有成员国都具法律约束力。随后，该法案在2022年8月29日正式生效。

历经十年，靴子终于落地，这无疑将会对在欧盟开展经营的第三国（未加入世贸组织的《政府采购协定》或以双边协定方式向欧盟开放其公共采购市场的国家）企业产生相当大的影响。为了方便理解，本文将不按照法案原本的条款顺序，而是按照调查程序、IPI措施、原产地规则和应对措施四个方面来进行分析。

PART 1   调查程序的解读

1. 法案出台背景

在欧盟看来，其成员国的政府部门在涉及到公共采购的领域当中，尤其是一些大型基础设施类别项目的招标程序中，对来自所有国家的参与方都采取了透明和开放的政策，但是第三国却通过所谓的限制性政策，限制或者禁止欧盟成员国企业参与其政府采购项目。一言以蔽之，在欧盟看来，欧盟成员国企业并未对等地得到第三国企业在欧盟市场得到的待遇。因此，欧盟便出台了这一法案，以期“改善欧盟经济经营者、商品和服务进入第三国公共采购和特许市场的机会”。

2. 法案适用范围

该法案的适用范围，是欧盟现行的公共采购领域或特许权领域。对于第三国的工程承包商而言，这一范围指的主要是欧盟成员国的政府公开招标的项目工程。因此，对于私人投资的领域，该法案并不适用。

3. 法案适用对象

本法案适用于“第三国”，也就是没有加入世贸组织的多边《政府采购协定》，或没有与欧盟缔结包括进入公共采购或特许市场的承诺的双边或多边贸易协定的第三方国家。

4. 法案核心含义

如图1所示，欧盟可以自己发起，或者按照相关利益方或欧盟成员国的投诉，对第三国发起调查，以判定后者是否在其政府采购程序中对外国企业存在限制性政策，调查的同时邀请该第三国进行谈判和磋商，并在其后：

• 若并未发现限制性政策的存在，则调查终止；

• 若存在限制性政策，但第三国采取了整改措施或者做出了整改承诺，则调查暂停；

• 若发现第三国存在限制性政策，并且该国政府未能在规定期限对所发现的政策予以取消或修改，那么欧盟就可据此对该国采取IPI措施。

△ 图1：欧盟调查图解 △

5. 调查期限

按照这一法案的规定，此类调查应在开始之日起9个月内结束。并且，欧盟委员会可以通过在欧盟官方公报上发布通告的方式，将调查期限延长5个月，即，调查期限最长为14个月。

值得注意的是，该方案并未明确第三国的企业在此窗口期内能否继续在欧盟参与共同采购项目。在此情况下，从另外一个角度来看，除非欧盟对这一点做出明确说明，否则第三国的企业就可以在调查结束前继续参与欧盟成员国的公共采购项目。

6. 免于适用IPI法案或调查

出于减少招标当局工作压力以及“支持最不发达国家的经济增长及其融入全球价值链”的目的，该法案规定了一些免于适用该法案的标准：

(1) 对于原产于最不发达国家的货物和服务的调查，法案规定予以豁免调查；

(2) 欧盟委员会可以就欧盟成员国有关招标当局准备并通过一份豁免名单，进入该份豁免名单需要满足的条件是：该国人口数需要在5万以下，并且有关招标当局在自豁免申请前一年的12月31日起三年内授予的合同总价值，应该超过欧盟有关法令规定的合同总价值的80%，那么该招标当局就不在该法案的实施范围之内。

7. 有关调查环节的补充说明

(1) 这里容易产生混淆的地方是，法案调查的主要目标，是确认第三国的政府是否采取了针对欧盟成员国企业的限制性措施，例如行政措施、法律法规、硬性门槛等，而不是针对某些具体的产业、企业或者产品。因此，在欧盟的调查阶段，对于第三国企业、产品或者服务的直接影响并不会显现出来；

(2) 调查的过程是透明公开的，过程中会邀请第三国进行磋商。这实际上是给第三国留出了一定的斡旋空间和窗口，以便第三国及时的采取措施和行动，包括与欧盟委员会的联系和沟通，以便争取暂停或者终止调查；

(3) 若第三国承诺将会对存在的限制性政策进行整改，那么必须在不迟于作出此类承诺后6个月内，终止或逐步取消现有的限制性措施或做法。考虑到法案规定的调查期限是9个月（最多可以延迟至14个月），这实际上也就是只给了第三国一次进行整改的机会——若第三国未能在6个月内将被欧盟认为属于限制性的措施予以纠正或者撤销，或者在6个月内未能实现自己的整改承诺，那么实际的最终结果也就是会面临欧盟的IPI措施。

PART 2  IPI措施的解读

按照法案规定，如果调查最终的结果确认第三国存在针对欧盟成员国企业的限制性措施或者做法，并且第三国并未予以纠正或者整改，那么欧盟则会针对该第三国发起IPI措施（图2），这一措施也是该法案的核心内容。

1. 是否采取IPI措施的考量因素

法案规定，欧盟应该参照下列标准来确定是否采取IPI措施：

(1) 采取IPI措施是否符合欧盟作为一个整体的利益，即，欧盟需要将其范围内各个成员国的利益进行整体综合评估后，才能最终决定是否采取IPI措施；

(2) 所采取的IPI措施应与第三国的限制性措施具有相称性。针对欧盟成员国的企业、产品或者服务在第三国所面临的限制性措施，欧盟采取的IPI措施需要在措施的程度、影响、种类和性质等方面予以恰如其分的回应；

(3) 有关货物和服务的替代供应来源具有可用性。其目的是，避免出现第三国的产品、服务或者企业由于IPI措施的限制而无法在欧盟出现，但欧盟又无法找到替代来源的尴尬局面。

2. 具体的IPI措施

2.1 IPI措施的实施对象

IPI措施的事实对象，是被欧盟认定针对欧盟成员国企业存在限制性措施的第三国的经济经营者、货物或服务。

2.2 IPI措施的范围

IPI措施的实施范围，限定在欧盟成员国内估计价值超过门槛条件的政府公共采购项目，门槛条件具体包括：

Ø 对于工程和特许权，相关项目的估计价值应等于或高于1500万欧元（不含增值税）；

Ø 对于货物和服务，估计价值应等于或高于500万欧元（不含增值税）。

从上述门槛条件的金额数值可以看出，欧盟的IPI措施针对的是估计价值较高的大型采购项目。根据法案的说明，设置这一门槛的目的是为了减少招标当局的行政负担，但是对于第三国的工程承包商而言，这一门槛正是为了将被实施IPI措施的第三国承包商从欧盟的大型公共采购项目中排除出去——价值1500万欧元以下工程项目，对于第三国的工程承包商而言，其承接的价值已经很低。

2.3 IPI措施的核心内容

该法案中IPI措施的核心内容主要包括：

(1) 分数调整。来自第三国的参与方所投标的得分将被最多扣减50%。如果价格或者成本是招标规定中的唯一标准，那么投标价格就翻一倍；

(2) 直接不考虑第三国经济经营者的投标，将其排除在外。

2.4 特别规定——中标方的义务

这里的中标方，法案并未做任何限定，指的是任一成功中标的经济经营者，机构或者企业，其中标后按照该法案必须履行的义务包括：

(1) 不得将合同总价值的50%以上的内容分包给来自正在受到IPI措施限制的第三国的经营者；

(2) 对于标的是货物供应的合同，确保在合同有效期内，原产于受到IPI措施限制的第三国的货物或服务不得超过合同总价值的50%，无论这些货物或服务是由中标方直接提供还是由分包商提供；

(3) 中标方应提供与上述第（1）或（2）条相关的充分证据资料，否则就需向招标当局支付合同总额10％到30％的费用，作为其违反法案规定的罚款。

对中标方的这一特别规定，尽管不是IPI措施的内容之一，但也可以看作是IPI措施的一个延伸，其目的就是为了彻底断绝第三国的参与方为了规避IPI法案，而通过分包的方式来间接实现承接欧盟公共采购项目的可能性。

△ 图2：工程承包领域的IPI措施图解 △

3. IPI措施期限

法案规定，一项IPI措施应在其生效之日起之后五年到期，在到期之前的9个月内，欧盟需要对所采取的IPI措施进行评估，若认为存在对IPI措施进行适当调整的必要，则可以另外再延长5年的期限。

4. 不使用IPI措施的情况

欧盟的一些招标当局可以自行决定对其下辖的公共采购项目不采用IPI措施，在下列任意情况下：在所有投标参与方中，有且只有受到欧盟IPI措施限制的第三国的经营者的标书满足投标要求，或出于某些与公共利益有关的压倒性原因，比如公共卫生或环境保护，欧盟认为不对第三国采取IPI措施是合理的。

从这一点来看，这是欧盟在制定IPI法案的过程中，考虑到了一些特殊时期或者特殊情况，从而预留了一些豁免开口，例如新冠疫情的爆发、各类突发自然灾害或者特殊招标情况，这样才能保证欧盟成员国在特殊时期或者特殊情况下的自主权。

5. 有关IPI措施的补充说明

(1) IPI措施之一的“分数调整”手段，也就是将第三国投标方的投标分数降低或者将投标价格调高，这一措施仅适用于评标和排名的目的，而实际上不会影响中标方最终中标的合同金额和价格。

(2) 法案规定，若第三国在IPI措施期间对现有的针对欧盟的限制性措施进行了整改，或者做出了整改承诺，那么欧盟可以暂停或者取消IPI措施。而如果欧盟随后认为第三国停止或者取消了整改措施，或者第三国并未兑现其整改的承诺，欧盟则会随时公布其调查结果并恢复先前所采取的IPI措施。这里需要注意的是，如果第三国做出整改承诺，法案并未规定第三国实现其承诺的具体期限。

PART 3   原产地规则的解读

该法案规定，若经过调查发现第三国存在针对欧盟成员国参与该国公共采购的限制性措施，且第三国未予整改的情况，就可以对第三国所属的经济经营者（国际承包商，产品或者服务供应商）实施一系列措施，以限制其参与欧盟范围内的公共采购。

对于如何分辨与界定相关的经济经营者是否来自第三国进而对其实施IPI措施，该法案的第三条（Determination of Origin，原产地的确定）对此专门做了说明与规定，在此对其进行解读。

1. 条款的核心含义

该条款的制定，就是为了保证法案的IPI措施能够精准的对目标第三国所属的经济经营者、货物和服务这三类对象发挥预期的限制作用（图3），从而避免“误伤”的产生。

1.1 货物和服务的原产地确认规则比较简单和清晰，条款的具体规定如下：

(1) 货物的原产地，应根据欧洲议会和理事会第952/2013号条例（欧盟）第60条来确定（后有该条款的详细说明）；

(2) 服务的原产地，应根据提供该服务的经济经营者的原产地确定。

1.2 经营者的原产地确认规则

鉴于如今跨国公司日趋复杂的兼并、重组、收购以及组成联营体等经济手段，如何确认经营者的原产地也就成了这一条款的关键所在，特别是此条款涉及到欧盟将如何辨别正在参与欧盟范围内公共采购的第三国投标参与方，因此欧盟在本条款中充分考虑了各种可能性，按照自然人、法人和投标联合体的的三种类别明确了具体的确定规则；

(1) 自然人（natural person）

以该自然人拥有的国籍或永久居留权来确定是否属于第三国。

(2) 法人（legal person），符合以下任一标准：

a. 以该法人是否根据该国相关法律设立，并在该国境内从事实质性业务活动来确定；

b. 如果该法人没有在其设立的国家境内从事实质性商业活动，那么法人的身份以此判定：凭借其对该法人的所有权、财务参与或管理该法人的规则，从而可能直接或间接对该法人产生支配性影响的一人或多人。

(3) 联合体（Group）

该条款规定，如果某一经济经营者（组织）是由多家机构联合组成，且来自受到IPI措施限制的第三国经济经营者、货物或服务在其中的比例低于该投标联合体投标总额的15%，那么此次投标就可以免于受到IPI措施的限制。否则，如果达到或者超过15%，或者来自受到IPI措施限制的第三国经济经营者、货物或服务提供了至少一项用于联合体满足投标资格要求的业绩标准，那么此次投标就会受到IPI措施的限制。

△ 图3：原产地的确定条款图解 △

2. 补充说明

(1) 上文第1.1（1）条中，提到了货物的原产地应根据欧洲议会和理事会第952/2013号条例（欧盟）第60条来确定，该条款的具体内容为：

a.如果整批货物只在一个国家或地区获得，则该货物应被视为原产于该国或地区；

b. 如果货物的生产涉及到多个国家或地区，那么该批货物的原产地应被视为是这一国家或地区：货物在这里的专业企业中经过了最终实质性的且经济合理的加工或处理，其后便可用于制造新的产品或者代表着生产的一个重要阶段。

(2) 上文1.2（2）“法人”b条款中提到，法人的身份判定依据是：凭借其对该法人的所有权、财务参与或管理该法人的规则，从而可能直接或间接对该法人产生支配性影响的一人或多人，这里的支配性影响包括下列直接或者间接的情况：

a. 持有法人认缴资本的大部分（持有超过半数股权）；

b. 控制法人发行股份的多数表决权（拥有超过半数以上董事会表决权）；

c.可以任命一半以上的法人行政、管理或监督机构（半数以上关键机构的任命权）。

(3) 可以看出，原产地的确定这一条款实现了该IPI法案的确定适用对象的目的和功能，特别是在如何确定经济经营者、产品和服务的提供商（但实际上针对的就是第三国的投标参与方）是否来自第三国时，在“法人”的辨别和界定上，予以了明确的说明和解释，断绝了第三国的投标方尝试通过入股、控股欧盟企业，或者与欧盟范围内的商业伙伴通过合作，借用后者的资质和业绩来满足投标资格要求的“借壳”方式，来最终实现参与欧盟公共采购的可能性。

PART 4  应对措施

从先前的法案相关条款的分析和解读中可以看出，在调查和实施IPI措施的各个主要环节中，包括调查和IPI措施的启动、撤销、暂停与恢复，欧盟在这些环节上都设置了一个缓冲，整个程序一直留有与第三国继续谈判达成协议的空间，其目的就是为了保留充分的弹性，不将局面搞僵，这也说明了该法案的出台，为了限制而限制并不是其最终目的，而是为了扩大欧盟企业在第三国市场的发展，更具体来说，是希望通过这一法案来帮助欧盟企业在巨大的中国政府采购市场中分得一块蛋糕。

因此，我国的工程企业应保持信心和定力的同时，也可以考虑从以下几个方面来积极应对。

1. 加强企业自身的管理

面对以欧盟作为支撑出台的这一强力法案，可以说中国企业本身仅仅是这种利益博弈的着力点，没有能力针对法案的条款做出针对性的反制应对。但是中国企业首先必须从自身做起，进一步加强自身的合规性管理和企业的透明度建设，确保公司遵守相关的欧盟和国际标准、法规和最佳实践，展示财务的健康性和稳定性，这样才能保证公司在欧盟的信誉和声誉。否则在这一法案背景下，一旦公司出现管理或者质量上的纰漏，则会显而易见的成为法案下IPI措施的首要目标。

2. 密切跟踪IPI法案的实施进展，及时调整和应对

该法案在2022年8月29日生效，至今已将近10个月的时间，目前尚未出现欧盟依据该法案启动IPI调查的情况。但中国企业也并不能掉以轻心，仍然需要了解欧盟对第三国采购实践和市场准入条件的任何变化。

可以看到，不论是从启动调查的三项原则（措施相称性，可替代来源的可用性和欧盟利益的整体性），还是调查期间要求过程透明以及第三国的协商，以及调查以及IPI措施实施期间的暂停措施，都体现出欧盟实际上在法案的实际操作过程中预留了充分的弹性空间，在最终决定是否采用IPI政策工具，以及由此可能造成的经贸摩擦升级，和对既有经贸关系的冲击等方面，欧盟都体现了谨慎的态度。因此，中国企业需要密切关注欧盟的动向和举措，结合中欧政治和贸易等方面的实时变化等因素，通过长时间的观察和研究，来制定有针对性的应对措施。

3. 从法案本身的条款内容中，寻找突破的机会

(1) 法案第3条第2款规定，联合体中第三国经营者占比不得超过15%，中国企业可以考虑采取小比例股权投资的措施，包括收购、参股、合资等（占比不超过15%即可）方式与国际承包工程企业合作，以此来间接实现参与欧盟项目。

(2) 法案第7条第1款规定了欧盟委员会可以通过一份豁免名单，将某些成员国内的招标当局纳入该份名单中，进而在一些政府公共采购项目的招标过程中免于使用该法案。因此可以多加关注在此份豁免清单中的招标当局所辖的项目；

(3) 法案第8条第2款（a）规定中标方不得将超过项目50%的合同额分包给来自第三国的经营者。因此，中国企业可以充分考虑这一规则，将自己“总包商”的身份转变为“专业分包商”的角色，进而得以从一个新的切入点来重新参与到欧盟的公共采购项目中来，分包合同额控制在50%以内即可。在欧盟的公共采购领域中，有诸多公路、桥梁、铁路网、电网等政府工程，中资企业在这些基础设施领域的经验、履约能力和资源整合能力完全能够支撑其参与不高于50%项目份额的施工。

(4) 法案第9条第1款规定，当出现“只有第三国参与方满足投标方要求，或者公共卫生或环保因素”等情景时，可以免于适用本法案。因此，中国企业在内的第三国经营者可以借此寻找不对公共采购程序适用IPI措施的招标项目。

4. 多措并举，积极在新的领域寻求突破

鉴于该法案的对于中国企业的传统优势领域（基础设施建设）的限制性和针对性较为明显，因此中国企业可以考虑关注该法案管辖之外的项目或者领域，探索其他地区的机会，以实现业务多元化，减少对单一市场的依赖：

(1) 开发巴尔干地区市场

中资企业企业在关注欧盟市场的同时，可以寻找新兴市场或采购政策较为宽松，或者不在法案覆盖范围内的区域来进行市场开拓。

作为欧洲东南部的门户，巴尔干地区的很多国家，包括波黑、阿尔巴尼亚、黑山、马其顿、塞尔维亚等国，依然保持着自身的独立性，甚至部分国家在经济和政治等各方面更倾向于多元化策略，具有“向东看”的全球意识。由于该地区并非欧盟的覆盖范围，因此中资企业可以在这一地区充分发挥自己基建领域的优势，通过竞标、投融资等手段完全融入当地的基建领域。并且，该地区又因为临近地中海而有着天然丰富的光照和风能资源，因而已经成为很多中资企业着力布局和发展的区域。

(2) 大力开拓新能源领域

根据欧洲绿色协议，欧盟计划到2050年实现碳中和，并将可再生能源的比例提高到总能源消耗的55%以上。太阳能和风能作为关键的可再生能源之一，将在未来的新能源规划中发挥重要作用。目前在能源危机的背景下，欧洲各国正在扩张新能源领域的项目，并制定了不同的目标和计划。

在这样的大背景下，中资企业就可着眼协调资源、主动开发和策划投资类新能源项目，包括垃圾发电、光伏、陆上和海上风电等能够发挥中国企业技术和施工优势的、能够带来长期稳定现金流的投资项目。

(3) 选择多种类的招标项目

由于该法案的覆盖范围是限定在欧盟的政府公共采购领域，因此中资企业就可以转而更多的去关注非欧盟资金支持的项目，包括多边开发银行或者私人投资的项目，尤其是中国和第三国在欧投资的产业类项目，例如今年多家中国新能源汽车的上下游产业链企业，包括宁德时代、比亚迪、蔚来、华友钴业等纷纷投巨资在包括匈牙利在内的多个欧盟国家开设新能源电池相关材料的工厂。中资的建筑承包商可以通过亲近此类客户、展示技术实力和履约信誉，策划多层次的深度合作，以拓展业务领域。

(4) 考虑走专业化发展的道路

在国家“走出去”的政策鼓励下，中资企业纷纷扬帆出海，但是在欧盟出台这一针对性颇强的法案之后，欧洲的承包市场环境已经愈发严峻，中资企业相互之间的竞争也更加激烈。在此背景下，唯有切换角度，跟换一条赛道，才能走出当前的困境。从这个角度讲，走专业化的道路是不错的选择。以欧盟当地的公司为例，Aarsleff、Keller等公司在桩基、疏浚等关键施工环节和工艺方面，几乎形成了垄断性的壁垒优势，而中建钢构等专业化的中资企业，在世界范围内的钢结构安装的环节上，也已经积累了一定的业绩和丰富的经验。此外，当前的巴尔干地区正在大力发展风电场等新能源行业，与此相关的大型起重设备在这一行业的吊装环节中就能够发挥决定性的作用，而跟进调查，当前巴尔干地区能够满足风电行业吊装要求的重型起重设备仍然较少，供不应求。

因此，中资企业可借鉴成功企业的经验，借助自己传统的优势领域，探索专业化的发展方向和道路，走一条崭新的发展道路。

参 考 文 献

1.European Parliament, EPRS, EU international procurement instrument, EPRS briefing, March 2022

2.陈宇，欧盟国际采购工具法案（IPI）对中国工程企业的影响与应对 [J]. 国际工程与劳务，2022 (12)

3.陈宇，国际采购文书对中国企业参与欧盟公共采购项目的影响，中国政府采购报，2022-12-08

4.林涛、宋德斌，欧盟国际采购工具法案的解读及应对建议，国际工程与劳务，2022-08-25

5.中国国际贸易促进委员会，欧盟《国际采购工具》概要，2022-09-07