投前与投后视野：外商投资印尼矿业公司的法定撤资制度

在世界经济复苏乏力、全球贸易投资放缓的大趋势下，印尼2022年国内生产总值（GDP）实现了5.3%的惊人增长，达9年来最高速度扩张。伴随印尼经济强劲复苏势头的，还有创下该国历史最高记录的外国直接投资金额。据统计，2022年印尼共吸引外国投资约430亿美元，其中，矿业与基础金属领域吸引的外国直接投资额占比最高，分别达到51亿美元和110亿美元。中国作为印尼前三大外商投资来源国之一，在2022年向印尼投资额达137亿美元。

传统上而言，印尼曾经是全球矿业投资条件较为有利的地区之一，但随着国际矿业领域环保、社区保护和资源民族主义意识的觉醒，印尼政府和外国矿业投资人对矿业开发管理和收益进行了长时间的博弈，Grasberg铜金矿的开发历程正是这一博弈过程的缩影：

1967年，著名的美国矿业公司Freeport McMoRan Copper and Gold Inc.（以下简称FCX）通过其在印尼设立的合资公司PT Freeport Indonesia（以下简称PT-FI），与苏哈托政府达成协议合作开发Ertsberg矿床，是第一家与苏哈托政府达成合作协议的外国公司。1988年，PT-FI在Ertsberg矿附近发现了Grasberg铜金矿，1991年，PT-FI与印尼政府签订了一份为期30年的开发合同，正式开启了对这一超级矿藏的开发。Grasberg长时间位列全球前三大铜矿，持有Grasberg这一资产的PT-FI也作为了印尼第一大纳税人。在Grasberg早期开发阶段，由于开发合同下未约定实质性的环保标准，开采和提炼过程中产生的酸性废水和尾矿对于当地环境造成了较为恶劣的影响，开发方与当地社区的关系也处于长期的紧张状态，早期签订的较为有利于投资人的开发合同也日益面临着印尼国内舆论的质疑，收回对Grasberg的控制权几乎是每一届印尼政府的主要政绩目标，长期的博弈和变幻莫测的大宗商品市场一直影响着外国投资人与印尼政府的博弈态势，2018年，FCX终于与印尼政府达成关于PT-FI的采矿权和股权转让的交易，正式向印尼国有企业PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero) (PT Inalum) 转让了PT-FI的控股权。

2023年上半年的数据显示，中国企业今年在海外金属和矿业投资领域继续发力，有望创下新的记录。印尼矿产资源储量丰富，是中国企业海外投资矿业项目的沃土。然而，“出海”之路并非一片坦途，外商投资印尼矿业公司所面临的包括强制撤资制度和矿石出口许可往往是外国企业不可忽视的难题，也是中国企业在投前与投后管理过程中必须关注的问题。逐步成型和调整的外国投资强制退出机制则是印尼矿业监管体系下具有“印尼特色”的规则，以下我们希望通过对这一特殊的外商投资规则的介绍，为中国企业进入及退出印尼市场提供一些参考。

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印尼现行外商投资矿业公司制度

作为印尼国家经济发展的命脉与吸引外商投资的基石，印尼矿业领域的法律框架与投资政策饱受外国投资者的关注，近年来也逐步得到改善。

2020年6月，印尼颁布了新《矿业法》（Law No. 3 of 2020），对2009年颁布的原《矿业法》（Law No. 4 of 2009）进行了修订。其后，印尼政府又于2021年2月颁布了《2021年第25号关于能源与矿产资源业务实施的政府条例》（Government Regulation No. 25 of 2021 regarding the Implementation of the Energy and Mineral Resources Sector，“GR 25/2021”）

值得注意的是，2021年9月，印尼颁布了《2021年第96号关于矿产和煤炭开采业务经营的政府条例》（Government Regulation No. 96 of 2021 regarding the Operation of Mineral and Coal Mining Business，下称“GR 96/2021”）。GR 96/2021作为印尼新《矿业法》的实施条例，其颁布宣告着原《2010年第23号关于矿产和煤炭开采业务经营的政府条例》（Government Regulation No. 23 of 2010 regarding the Operation of Mineral and Coal Mining Business，下称“GR 23/2010”）的撤销，也标志着印尼法下对于外商投资印尼矿业公司的最高股权比例限制被取消。这同样意味着，中国公司等外国投资者现在可以收购并持有一家印尼矿业公司100%的股份。

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外商投资印尼矿业公司的法定撤资制度

印尼法定外商矿业撤资制度起始于2009年1月12日颁布的《2009年矿业法》，经过后续的补充修订，2012年第24/2012号条例设定了印尼实体持股占比和外商退出时间表：

（1）

24/2012号法规将原来23/2010法规中关于持有采矿许可证的PMA公司在商业生产5年后应由印尼的实体持有其股份至少20%的要求变为了在商业生产10年后至少51%，且可以分批进行（第6年至少20%、第7年至少30%、第8年37%、第9年44%、第10年51%）；

1）持有勘探IUP+处于勘探或可信性研究阶段：自2012.3.6起3年内

2）持有生产作业IUP+已经在建设活动阶段：自2012.3.6起4年内

3）持有生产作业IUP+生产活动阶段：自2012.3.6起5年内

4）股份的出卖顺序：中央政府（60天）→省或市政府（60天）→国有或地方政府所有的企业→国内私营企业（30天内）。若未满足最低所有权要求，则必须在第二年重复以上程序。

（2）

采矿证颁发权：24/2012号法规颁布后PMA公司申请采矿许可证（IUP）必须经部长授权颁发。

（3）

提高了对特定的矿物、岩石、副产品或残留物的加工纯度要求，要求大多数金属矿物的加工纯度达到99%，并且针对处于不同矿山开发阶段的不同IUP持有人和签约合作人给予了不同长度的过渡期来达到上述要求。

时过境迁，为了改善国内矿业开发对于外资的吸引力，印尼政府2021年颁布的GR 96/2021减低了外资投资的退出的时间压力，外国投资者需要根据其投资的矿业公司采取的生产活动方式的不同，遵守法定剥离义务，将其持有的印尼矿业公司的股份剥离给包含印尼中央政府、地区政府、国有公司（BUMN）、地区所有公司（BUMD）和/或国有私营企业在内的印尼主体（下称“印尼主体”）。

法定剥离义务的履行为阶梯制，最短自矿业公司开始生产后的第10年开始，最长至开始生产后的第25年为止，才需要逐年履行完毕。目前，法定撤资制度可以分为以下四类情形，我们将在下文对于四类情形分别适用的法定撤资制度进行介绍。

1. 对于采用露天采矿方法（open-pit method）开展采矿活动，且未与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司

2. 对于采用露天采矿方法（open-pit method）开展采矿活动，且已与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司

3. 对于采用地下采矿方法（underground method）开展采矿活动，且未与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司

4. 对于采用地下采矿方法（underground method）开展采矿活动，且已与加工精炼设施或开发使用活动相结合的矿业公司，应在投入生产后第20年至第25年每年剥离股份给印尼主体

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外商撤资流程

撤资时限开始后，在实施剥离义务时，IUP的权利持有人必须首先直接向印尼政府方发出要约。原则上而言，收购价格应当以参考未来现金流折现和市场数据计算的“市场公允价格”为准；经印尼政府方内部协调后，印尼方必须自收到要约之日起90日内说明他们对股份的收购意向。如果印尼政府方对该股份没有收购意向或回应，被剥离的股份可以通过拍卖的方式转让给印尼的国家私营企业实体。如果没有人对拍卖感兴趣，被剥离的股份将通过印尼证券交易所公开出售。

GR 96/2021还规定，允许持有49%以上外资股份的IUP权利持有人在撤资时限开始前将外资股份转让给第三方。但是，必须首先向国有企业发出出售外资股份的要约。这一规定只适用于外资占已发行和实收股份总额49%以上的情况。国有企业在收到上述要约后，必须在75个日历日内提供书面答复。如果国有企业拒绝要约或没有在规定时间内提供书面答复，相关的权利持有人可以根据《矿业法》第93A条的规定，申请MEMR批准将股份转让给第三方。如果权利持有人没有先向印尼国有企业发出要约，MEMR不会批准转让给第三方的申请。如果在国有企业书面拒绝要约或75个自然日结束前进行股票转让，权利持有人被暂停全部或部分勘探或运营生产活动，和/或撤销采权证。

04

对于外国投资人的影响

印尼新修订的外国矿业投资退出机制无疑为中国企业投资者投前与投后管理过程中提出了新的挑战。颇具特色的印尼外资矿业撤资机制在投资策略和投后管理方面产生了一些较为独特的问题：

追求短期效益最大化

在现有框架下，如果矿业开发方案时间较短，理论上可以避免强制退出义务的触发。仅从这一点考虑，设计开发周期较短的资产或更为紧凑的开发方案相对于长周期方案而言具有一定优势。同时，如后文所述，更短的开发者周期也将减少长期政策不确定性对于投资收益的影响。

退出时间节点的选择

如我们上文对于典型案例和退出机制的介绍，外国投资人对于退出时机的选择对整体收益水平也有非常大的影响，等待良好的退出市场条件需要一定的耐心。但当法定退出期限临近，投资人面临的选择余地也不可避免的会减少，从而影响退出收益。

“市场公允价格”的认定

“市场公允价格”的概念初衷是希望在退出义务和投资保护之间达到一定的平衡，受限于双边或多边投资保护条约的约束，外国投资人的权益应当得到相应的补偿。然而，“市场公允价格”评估本身受限于大量市场数据的参照，而对于市场行情经常性面临巨幅波动的国际大宗矿产市场，卖方和买方对于这些参数的选择较为容易产生分歧。此外，承载了一定战略价值的矿产（例如前文所述的Grasberg铜矿）的退出，也存在演变为投资人与印尼政府之间一对一谈判情形的可能，而非印尼矿业法下所设计的分层次公开要约机制。

分步退出的选择：一步退出到位 vs 多阶段退出

虽然退出机制提供了一定的平滑的曲线，但考虑到高昂的交易成本和不确定性，一次性满足最终的投资收益曲线成为了投资人较为现实的选择，而一次性退出也意味着投资人将不得不早与法定期限退出更高比例的权益。

向上述各个收购方发出要约的策略

印尼矿产退出的机制下，不同阶段的潜在收购方有着截然不同的资信实力和风险偏好，这进而也会影响到交易谈判策略。同时，由于法定退出时间底线的存在，完成交易的压力将主要由卖方承担，因此，在与更高顺位的收购人谈判的同时，保持与低顺位潜在卖方的沟通，也能提升整体谈判地位。

投后关注投资保护协定有效期限和长远效力

双边或多边投资保护协定作为跨境投资保护体系下的重要组成部分，投资保护争议解决也是外国投资人不能顺利完成退出的情形下的一种潜在选项。本世纪以来，印尼政府经常与外国投资者在投资保护协定下发生纠纷，因而在印尼国内，废除或者中止相关投资保护协定的声音此起彼伏。在这样的背景之下，包括中国-印尼在内的众多投资保护协定被印尼单方面废除。

矿业投资的周期较长，除了应当关注投资保护协议本身的有效以外，投资人也应当注意双边投资协定中是否存在日落期（sunset period，即一方单方面终止后，投资保护仍将继续生效的期限）条款，这些保护也可能不会在投资的整个预期期限内持续。投资架构的设计更应当考虑到相应保护机制的长期稳定性，以在退出之际为投资人保留更多可行选项。

结语

印尼矿业投资政策植根于其独特的矿业发展史，形成了一套具有鲜明特点的投资政策。但对于外国投资人而言，长期政策的不确定性以及缺乏实践先例将对投资环境的确定性造成一定的负面影响，这也意味着外国投资人与印尼政府和其他相关方将在项目实施期间形成长期的动态博弈关系。在投资保护主义抬头和经济全球化面临挑战的大趋势下，项目长期管理的难度被进一步提升。在做好前期工作的基础上，加强投后管理环节的准备，在允许的情况下做好预期管理，及时妥善应对变化莫测的外部投资环境，才是未来对外投资的稳健之道。