重大项目谋划的阶段划分与主要工作

在各地项目谋划实践中，项目谋划有狭义与广义两种范畴。所谓狭义的项目谋划，是为配合发展规划、区域规划或专项规划的落地实施，提高规划的针对性和操作性，研究提出未来一段时间部署实施的重大项目安排，包括筛选项目、提出重大项目入库清单，以及根据新形势新变化新要求，动态优化调整重大项目库。所谓广义的项目谋划，则覆盖了整个项目前期阶段，包括研究重大项目总体安排、开展重点项目前期研究等任务。本文探讨广义的项目谋划，包括阶段划分和主要工作。

一、项目谋划的阶段划分

基于全过程管理理念，世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织通常将项目周期划分为“项目提出与筛选、项目前期研究、项目评估与决策、项目建设实施、项目运营及后评价”五个阶段。借鉴国际项目管理经验，国内将“项目提出与筛选、项目前期研究、项目评估与决策”三个阶段纳入项目前期管理工作，同时建立和强化了项目中期监督管理和后评价制度。

项目谋划覆盖整个项目前期，可划分为“项目筛选、项目立项、项目决策和项目融资”四个阶段，这是项目研究逐步深入、认识不断深化、质量渐次提高、成果优化完善的过程，涉及投资机会研究、项目初步可研和可行性研究，项目储备、包装、申报，包括企业并购、专项债、PPP、EOD和REITs方案等具体工作。

图1 项目周期

图2  项目谋划的主要阶段

二、项目谋划的主要工作

（一）项目筛选阶段

项目筛选阶段的主要工作是研究提出重大项目清单，并根据形势变化进行优化调整，以及开展重点产业链创新研究，提出产业链、产业空间布局图、企业分工协作链等。

——研究提出重大项目清单。近年来，各地在开展国民经济和社会发展五年规划、产业发展和区域发展等中长期规划时，为了提高规划的针对性、指导性和可操作性，都以重大项目为抓手，优先保障土地、能源等要素资源，研究提出未来一段时期的重大项目建设安排，并在资金财政、金融信贷等方面予以支持。本阶段项目谋划的主要工作是分析发展基础，查找问题短板，把握政策规划，跟踪行业动向，研究市场需求，征求筛选提出重大项目清单，纳入各地发改委重大项目库管理。各地在推荐申报中央和地方财政预算各类专项时，一般也会将项目入库作为前置条件。

——动态优化调整项目清单。由于中长期规划执行期通常都在3-5年或是5-10年，有的甚至长达10-15年。在此期间，市场、技术、政策、规划、环境、资源等都可能发生变化，甚至出现重大变化。比如2020年开始持续三年的全球新冠疫情、美国主导的逆全球化和我国构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局、全面建设社会主义现代化国家。面对新阶段新形势新任务，各地在开展“十四五”规划中期评估中，都会重新审视规划目标、指标和主要任务，以及重大项目安排，并对规划进行修编，对重大项目安排进行调整、补充、完善。

——重点产业链创新研究。开展产业链创新研究，从中寻找关键薄弱环节，提出“延链、补链、强链”重大项目，建立产业链推进链长制，强力推动产业集聚集群发展，是各地项目谋划的创新模式。产业链作为畅通国民经济循环的桥梁和纽带，在构建双循环新发展格局中的作用至关重要。通过产业链创新研究，聚焦龙头企业不强、产业链条不完善、整体产业规模待提升等问题，以构建全产业链生态、增强产业安全韧性为目标，加快促进产业链上下游、产供销、大中小企业协同发展，畅通产业循环、市场循环、经济社会循环，推动产业高质量发展。

（二）项目立项阶段

项目立项阶段的主要工作是预可行性研究，编制项目预可行性、商业计划书、项目策划书等。

——预可行性研究。又称初步可行性研究、项目建议书或立项申请报告。由项目发起人（筹建单位或项目法人）根据国家和地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，就某一新建、扩建或改造项目提出的项目建议文件，是对拟建项目的框架性的总体设想。重点论述项目建设的必要性，把项目投资的设想变为概略的投资建议。按照国内投资项目管理制度规定，项目建议书是项目发起人向政府投资主管部门上报以获得项目立项的申报文件，为项目审批机关作出初步决策提供必要依据。项目建议书也是大型、复杂投资项目前期研究不可或缺的重要环节，可以减少项目选择的盲目性，为下一步可行性研究打下基础。

——编制商业计划书。商业计划书是项目单位为获得招商融资和其它发展目标，根据一定的格式和内容要求，向受众全面展示公司和项目状况、发展计划和未来潜力的报告。主要意图是给投资者提供一份创业的项目介绍，展现创业项目的潜力和价值，便于投资者准确评判企业或项目，并说服他们对项目进行投资，从而使企业获得融资。

——编制项目策划书。项目策划书是指对某个未来的项目或活动进行策划的总体方案，是组织活动的实施指南，包括建设项目策划、市场营销策划、旅游活动策划、演出活动策划等众多类别，因项目的不同策划书的内容千差万别，但同类项目会有一定的相似性。

（三）项目决策阶段

项目决策阶段的主要工作是开展可行性研究，编制可行性、项目申请报告、资金申请报告，以及视项目情况而开展环境影响评价、节能评价、用地评价、安全评价、排放评价、资源综合利用评价以及社会风险评价等专项评价研究工作。

——项目可行性研究。项目可行性研究是项目前期论证的核心工作、投资项目决策科学化的重要支撑工具，是在20世纪80年代初期，我国改革开放后学习借鉴世界银行和联合国工发组织的经验而采取的制度安排。1981年，国务院发布《关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定》（国发〔1981〕30号），首次提出所有新建、扩建大中型项目都必须编制可行性。1982年6月，在时任国务委员兼国家计委主任宋平同志的倡议下，中咨公司应运而生，主要承担国家重大项目的咨询评估论证工作，对所有大中型建设项目的可行性进行评估，作为国家决策的重要依据。2002年，国家计委发布《投资项目可行性研究指南》（计办投资〔2022〕15号），对项目可行性研究进行了规范。2023年3月，国家发改委发布新版的可行性编制大纲（发改投资规〔2023〕304号），进一步规范了可行性研究编制工作。

——编制项目申请报告。2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），对固定资产投资管理制度进行了重大改革，首次区分政府投资项目和企业投资项目，采取不同的管理制度。同时，进一步简化项目审批，大幅度下放审批权力给地方。对于政府投资项目，进一步严格项目审批，加强建设运营监督评价，强化项目全过程管理；对于不涉及使用政府投资的企业投资项目，区分不同情况分别实现项目核准制和项目备案制。对于实现备案制的企业投资项目，仅需要向政府主管部门提交项目申请报告，不再经过项目建议书、可行性研究和项目开工报告的程序。

——编制资金申请报告。根据《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2016年12月，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第45号）的规定，对于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域，可以编制资金申请报告，申报相应的中央财政专项，申请投资补助和贴息资金。具体包括：社会公益服务和公共基础设施，农业和农村，生态环境保护和修复，重大科技进步，社会管理和国家安全，以及符合国家有关规定的其他公共领域。

——开展项目环境影响评价。根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，实行环境影响评价制度，对发展规划和建设项目进行环境影响评价。依法应当编制环境影响报告的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批，环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。在项目前期研究阶段，环境影响评价是对建设项目施工、运营和生产阶段，可能造成的环境影响进行的分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，为项目选址、设计及建成投产后的环境管理提供科学依据。

——开展项目节能评价。节约资源是我国的基本国策，2006年国务院出台《关于加强节能工作的决定》，明确建立固定资产投资项目节能评估和审查制度。规定有关部门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查，对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准。2008年修订的《中华人民共和国节约能源法》进一步强化了节能评价制度的法律地位。2023年6月施行的《固定资产投资项目节能审查办法》明确，对于政府投资项目，建设单位在报送项目可行性前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见；企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

——开展社会风险评价。2019年05月，国务院出台《重大行政决策暂行条例》（国令第713号），重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策的风险可控性，作为重大行政决策的重要依据。系统调查重大建设项目建设和运营可能对社会稳定产生的主要风险，科学分析、预测和评估风险可能带来的重大影响，制定风险应对的有效策略和预案，落实风险防控责任，有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保重大建设项目顺利实施。

（四）项目融资阶段

项目融资阶段的主要工作是研究融资方式、设计融资结构、提出融资方案，包括企业并购、专项债、EOD、PPP、REITs方案等研究工作。

——企业并购方案研究。企业并购（Mergers and Acquisitions）是企业之间的兼并与收购行为，是企业为获得新资源，进入新领域，开拓新市场，提升竞争优势，在平等自愿、等价有偿基础上，以一定的经济方式取得其他法人产权的行为。企业并购是全球资本运作和经营的一种主要形式，包括公司合并、资产收购、股权收购三种形式。企业并购涉及众多工作，其中尽职调查、资产评估和并购方案是最重要的任务。尽职调查是基础，要求详尽调查目标企业的业务、市场、组织、劳动关系、资产和债务明细等，并逐一审核；资产评估是企业并购成功的关键，要求运用合理的方法，对目标企业现有资产进行准确的评估，同时清理债权债务，确定资产或产权的转让底价。在此基础上，研究制定企业并购方案，为并购工作提供指引。

——PPP项目方案策划。政府和社会资本合作（PPP， Public- Private-Partnership的缩写）模式，是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014年11月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。同时，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

——地方专项债申报。地方政府专项债券（简称专项债）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债作为地方政府的融资工具，可以有效拓宽地方政府的融资渠道，降低地方政府的融资成本；同时专项债还扮演着财政政策工具的角色，其政策目标是扩大有效投资，带动消费扩大内需、促就业稳增长。专项债制度始于2015年，财政部出台《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），当年发行1000亿元。其后，发行规模逐年扩大，2018年首次突破1万亿，2022年达到3.75万亿，已累计发行20多万亿。投向领域逐步扩大，并可作为项目资本金，最高比例25%。专项债成为稳投资、保增长的重要举措。按照2019年6月，中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，专项债聚焦重点领域和重大项目，国家重大区域战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他符合条件的重大项目建设。此后，专项债领域逐步扩大，轨道交通、文化旅游、园区基础设施、新基建、保障性租赁住房等也纳入。2023年第二批专项债资金重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施、新能源项目等11大领域。监管部门明确，以省份为单位，今年专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例上限保持在25%左右。

按照监管要求，只有国家发改委和财政部共同审核通过的项目才能发行专项债。其中，国家发改委主要对项目投向领域是否精准、前期工作是否完备、投资规模是否合理等因素进行审核；财政部主要对项目收益能否覆盖本息、项目信息是否完备、当年能否形成实物工作量、能否形成有效投资等因素进行审核。申报专项债，需要准备全套申请材料，除可行性、用地意见、项目审批或核准文件外，还需要编制项目收益与融资自求平衡方案、财务评价书、法律意见书和事前绩效评估报告。

——项目EOD实施方案研究。EOD全称是生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development），是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的环境治理项目组织实施方式。2021年11月，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），明确社会资本可以以自主投资模式、与政府合作模式、公益参与模式参与。并明确社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。为生态资源打开金融工具箱，国家提供多种财政支持手段，主要集中在生态奖补和专项债两个层面。2021年，推出生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，以《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环〔2021〕100号）为代表，激活了生态环保市场；2022年，新增专项债1.46万亿元，包含生态环保、市政水利等专项债重点支持的九大方向。目前，全国EOD两批试点项目数量达94个，截止2021年底第一批36个试点项目授信额度644亿元，贷款186亿元，其中国家开发银行累计授信额度503亿元，为后续项目的启动提供基本保证。

不是所有的产业类型都适合EOD模式，2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定。其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”，常见类型主要包括生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源三类产业。其中，生态产业可细分为生态农业、旅游、康养等；环境敏感型产业集聚区开发可细分为数字经济、洁净医药、电子元器件等；清洁能源细分为“光伏+”、生物质能利用等。EOD有三大核心创新。一是体现“融合”。项目肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是强调“一体”。由一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是突出“反哺”。在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。因此，合理选择EOD项目，科学界定项目边界，高质量地开展研究，高水平地编制EOD实施方案尤为重要。

——编制REITs项目方案。REITs，是基础设施信托基金（Real Estate Investment Trusts）的简称。作为一种不动产证券化产品，通过发行基金单位，集合公众投资者资金，由专业机构进行投资和管理，资金投资于不动产，并将产生的收入以派息的方式分配给投资者，获取长期稳定的投资收益。简而言之，REITs将不动产资产或权益通过证券化的方式转化为标准金融产品公开上市交易，是优质资产的上市。2020年4月，国家发改委发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》，明确基础设施公募 REITs 聚焦重点地区和重点行业，优先支持京津冀、长三角、珠三角、长江经济带等六大重点战略区域和国家级新区、国家级经发区的基础设施项目；聚焦七大重点行业，优先支持基础设施补短板和新型基础设施项目，鼓励国家战略性新兴产业集群、高科技产业园、特色产业园等开展试点。2023年3月，国家发改委发布《关于规范高效做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报推荐工作的通知》（发改投资〔2023〕236号），明确支持消费基础设施建设。

2023年4月25日，中国证监会批准中金山高和中金湖北科投光谷两只REITs上市，扩容至29只，总规模超过900亿元，回收资金带动项目投资4500亿元，领域覆盖产业园区、高速公路、仓储物流、污水处理、清洁能源、保障性租赁住房、新能源、消费基础设施等领域。国家发改委投资司表示，将研究文化旅游、城市供热等REITs新类型，加快项目进度，支持更多符合条件的社会资本参与，提升民间资本投资积极性。因此，未来一段时期REITs相关咨询需求将保持持续增长，成为咨询机构投融资咨询业务的重要增长点。