2018年7月5日国家发展与改革委员会发布了《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》。该《征求意见稿》第三条将“合规”定义为“企业及其员工在开展业务时遵守我国及业务所在国法律法规、缔结或者加入的有关国际条约等，遵守企业内部的规章制度和自律规则，遵守行业公认的职业道德规范和行为准则要求。”即中国企业海外经营的合规管理制度主要受到五个边界条件的约束，分别是中国法律、东道国法律、国际公约、企业内部规章制度及行业规范。

上述定义比较全面地概括了中国海外经营企业建立合规体系的基本要求。但是，结合笔者近年来为中国国际承包商提供合规体系顾问支持的经验，为达到在较短期限内建立面向实践的有效合规体系之目的，结合其自身的行业特点和主要矛盾，中国国际承包商有必要建立“多维合规体系”。

本文中，所谓“多维合规体系”，是由中国合规制度、东道国合规制度、美国“长臂管辖”和多边开发银行“联动制裁”这四个维度构成。

本文将分别对以上四个维度进行梳理，重点是美国“长臂管辖”和多边开发银行“联动制裁”，目的是帮助中国国际承包商能够更有效地建立海外经营合规体系，既避免“合规不足”，也避免“合规过度”。

“多维合规体系”之中国合规制度

自2015年12月8日国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》以来，我国政府陆续发布了一系列合规经营规范性文件，其中包括2016年8月23日国务院办公厅发布的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》、2017年5月23日中央全面深化改革领导小组发布的《关于规范企业海外经营行为的若干意见》、2018年7月5日国家发改委发布的《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》、2018年7月13日国资委发布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》、2018年11月2日国资委印发的《中央企业合规管理指引》（试行）等。

其中，中央全面深化改革领导小组《关于规范企业海外经营行为的若干意见》和国家发改委《企业海外经营合规管理指引（征求意见稿）》均直接针对中国企业海外经营，其中对外工程承包是重心之一。国资委《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》也把工程承包及境外投资经营作为重点内容之一。

此外，2016年3月，国资委确立了中国石油、中国移动、东方电气、招商局集团、中国中铁五家央企合规体系建设试点。其中，中国石油、东方电气、中国中铁均有大量对外承包工程业务。

总体而言，上述一系列规范性文件，为中国国际承包商建立符合中国法律及合规制度要求的合规体系，奠定了良好基础，同时也是目前中国国际承包商开展合规体系的基本依据。

“多维合规体系”之东道国合规制度

在“多维合规体系”下，东道国合规制度要求涉及面最广，往往涉及到对外投资核准或备案手续、东道国市场准入、环境保护、合法用工、禁止骗汇和反洗钱、禁止低价竞标、安全评估、反欺诈、禁止恶性竞争、禁止偷工减料、禁止擅自对外承诺、反贿赂、禁止卷入东道国内部政治纷争等。

目前，已经有部分中资企业开始把东道国合规风险作为法律环境尽职调查的内容之一，这是值得提倡的良好实践。

大数据显示，在海外承包工程领域，东道国合规风险的主要矛盾仍集中在廉政和反腐败领域。目前，世界各国政府在反腐败领域增加执法力度已成普遍趋势。以巴西为例，在自2014年3月-2017年6月开展的以反腐败为目的的“洗车行动”中，巴西政府先后进行了1765项调查程序，与数十个国家进行183项国际合作，完成158份同个人的辩诉交易，形成11份公司和解协议，公诉人追诉的金额共计381亿巴西雷亚尔（约合800亿人民币）。

在此次反腐行动中，巴西建筑业巨头奥德布雷赫特公司（ODEBRECHT）巨额跨国腐败案备受瞩目。该公司是巴西最大的跨国建筑承包商，业务范围涉及机场建设、深海钻探和矿产采掘等。该公司自2014年底遭巴西检方调查，2016年底，该公司及其下属石化企业巴西化学公司在美国一家联邦法院认罪，承认曾经向拉美、非洲等12个国家、100多个工程项目行贿以获得工程合同，并同意因违反《反海外腐败法》而接受巨额罚款。该公司向巴西、瑞士、美国主管部门支付了26亿美元巨额罚款。

此外，该公司还在与阿根廷、智利、哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁、多米尼加共和国、委内瑞拉、巴拿马和葡萄牙等其他国家的监管机构谈判认罪协议。

“多维合规体系”之美国“长臂管辖”

在国际基建市场，美国“长臂管辖”制度是中国企业必须面对的合规体系关键约束条件之一。特别是在中美贸易战时代背景下，2018年4月开始发酵的“中兴事件”已经为中资企业敲响了警钟，对中资企业海外经营合规体系建设的重要性和迫切性，起到了前所未有的推动作用。

所谓美国的“长臂管辖”，主要由出口管制、制裁和《反海外腐败法》（FCPA）三大制度构成。

其中，美国出口管制和制裁制度覆盖面非常广，且内容复杂，但在海外承包工程领域，主要矛盾集中在受到美国不同程度出口管制和制裁的“敏感国别”，如伊朗、俄国、古巴、苏丹等。

对于在这些“敏感国别”已经或将要开展经营活动的中资企业而言，当前亟需开展的合规风险管理工作，是有针对性地制定敏感国别合规风险管理体系。例如：美国以及欧盟、其他国际组织针对特定国别的制裁类型和制度体系；在现有的制裁体系下，在特定领域，如石油、电力、交通基础设施领域等受到制裁影响的情况，以及投资、建设该领域可能涉及的制裁风险；进入特定国别市场最有效、最合理的投资形式和路径，特别是为保护员工和公司资产不受制裁影响而设定的隔离措施；在特定国别开展投资和建设活动对于跨国中资企业在美国以及全球其他国家开展业务的潜在影响等。

关于美国FCPA对国际基建市场的广泛影响，除了上文提及的巴西建筑业巨头奥德布雷赫特公司、德国西门子公司、法国阿尔斯通公司等曾因在大量海外工程项目中行贿而违反FCPA，进而被美国相关机构进行刑事调查并处以巨额罚款。迄今为止，中国国际承包商直接受美国FCPA制裁的案例还未见诸公开报道。但是在2017年11月发生的“何志平事件”，同样为中国国际承包商敲响了另一个警钟。特别是在中美贸易战的背景下，美国可能利用FCPA，加大对中国企业的调查和执行力度。

在此背景下，中国企业加强对FCPA的理解和掌握，并将其作为核心内容融入到企业合规体系建设中，实际已经是一种没有选择的选择。但遗憾的是，目前真正意识到FCPA合规风险的中国企业少之又少，现状堪忧。

“多维合规体系”之多边开发银行“联动制裁”

客观地讲，多边开发银行的“联动制裁”，是近年来促使中国国际承包商建立合规体系的主要源动力。以世界银行为例，截止到2018年8月，中国现有88家公司（包括分子公司）及自然人被世界银行列入反欺诈和腐败制裁名单中。特别是在2017年和2018年，被列入世界银行制裁黑名单的中国企业显著增加，其中大部分为工程及相关企业。

我们认为，以世界银行为代表的多边开发银行的廉政合规体系，应作为中国国际承包商建立合规体系的主要基础，这主要体现在以下几个方面：

第一，从中国国际承包商长期形成的经营习惯来看，很容易成为多边开发银行调查和制裁的对象。例如比较容易出现的各种形式的业绩造假或关联企业之间借用业绩等问题。特别是中国国际承包商在组织和经营架构上日益呈现集团化特征的条件下，很容易出现因局部微小事件而导致整个集团及所有成员机构受到“株连”的问题。因此，来自多边开发银行的制裁，可以说是中国国际承包商面临的合规风险中最集中的区域。

第二，多边开发银行制裁的影响并不仅仅局限于由多边开发银行提供资金支持的项目，对企业的国际声誉和市场竞争力会产生实质性影响。例如，某大型央企国际承包商在2009年因在东南亚某国参与围标而被世界银行列入制裁黑名单。此后，该企业在马尔代夫、斯里兰卡等国参与实施的完全由中国提供融资的项目中，受到了当地媒体、不同政见人士的质疑，认为本国政府不应与被列入世界银行黑名单的中国企业打交道，项目实施受到严重阻碍。在其他非多边开发银行融资项目中，被列入世界银行黑名单的记录也往往成为其他竞争者攻击的对象，对企业市场竞争力产生实质性影响。这些连锁反应，是促进该中国企业痛下决心，加大资源投入，并建立符合多边开发银行合规体系的重要原因之一。

第三，世界银行已经发展形成一套完整的以反欺诈、反腐败为核心的廉政合规体系。中国国际承包商如果能够按照该体系要求建立合规体系，不仅能够有效规避多边开发银行制裁风险，也能够在最大限度上满足面向实践的“多维合规体系”的内在要求，因此是建立合规体系的最佳切入点。

总结和建议

中国国际承包商建立合规体系，既迫在眉睫，又任重道远。如何既满足合规体系建立基本要求，避免合规不足，同时又能够抓住主要矛盾，科学把握合规管理与业务发展之间的平衡，节约资源投入，避免“合规过度”，是几乎每个中国国际承包商均面临的重大课题和挑战。对此，基于我们的实践经验，我们的建议是注意“三结合”。

第一，与主营业务特点相结合。中国国际承包商的主营业务集中在海外大型基础设施的投资、建设、运营。作为国际承包商，与其他企业具有共性，但自身主营业务特点更加突出，鉴此，合规管理体系只有充分结合主营业务特点，才能更具针对性。

第二，与自身组织特点相结合。中国领先的大型国际承包商系由中央政府整合而成，分、子公司和境外办事处的数量庞大，而且大多数成员机构甚至拥有比母公司更长的发展历史，经营模式和习惯具有多元化特征。鉴此，合规体系只有充分考虑这一根本特征，才能更具可执行性。

第三，与“多维合规体系”要求相结合。实践证明，合规体系如果不能有的放矢，那么不仅劳民伤财，还无法在合规事件发生时，真正起到免除或减轻制裁的作用。鉴此，针对中国承包商海外经营面临的以多边开发银行制裁为代表的主要合规风险，合规体系只有以符合多边开发银行合规体系要求作为前提开展编制工作，并适当兼顾美国“长臂管辖”针对特定敏感国别的合规要求，才能够真正发挥其合规风险预防和减损功能。