氢能开发还属于非常新兴的领域，各国对于这一领域仍然处于逐渐探索和完善阶段，在目前国际氢能市场中，从机会与成熟程度来看，一些国家相对走在前边，例如澳大利亚。

澳大利亚在氢能领域具有极大的市场前景，近些年，为促进氢能项目发展，政府出台了一系列支持性的政策，并在逐步完善国内相关的法律制度。该国关于氢能项目开发的政策与法律制度，比较具有代表性，值得关注。

本篇我们就将着眼于澳大利亚氢能项目市场机遇、政策法律制度以及投资人需要特别关注的法律事项进行探讨[1]，具体将包括以下几个方面：

  • 澳大利亚氢能项目开发现状与市场前景如何？

  • 为推动澳大利亚氢能行业发展，澳大利亚联邦政府做出了哪些重要支持举措？出台了哪些政策？各州政府是否有不同的氢能战略？该国后续氢能战略中的未来发展方向是什么？

  • 由于氢能项目对于选址和环境影响的特殊性，在澳大利亚投资氢能项目最需要关注的一个特殊法律问题，就是当地的规划与环境许可机制。针对氢能项目开发需要获得哪些特殊的规划与环境许可？不同州对于这些特殊的许可有哪些特殊的规定？

1. 澳大利亚氢能项目开发现状与市场前景

澳大利亚的氢能项目具有良好的发展前景。根据联邦政府预测，全球对氢能的需求将不断增加，到2050年，全球能源需求中将有15%由氢能提供。这不仅来源于其在各类化工生产中已得到的广泛应用，更源于各国减少碳排放量的全新需求和机遇。由于氢能的使用几乎不会产生碳排放量，其必然将在发电、交通等领域得到更广泛的使用。

截至本文发布日期，澳大利亚首个10MW级电解制氢装置已确定将在维多利亚州投建。在需求端，澳大利亚已有45个可再生氨生产项目将使用氢作为原料，供应其国内及出口贸易。此外，以氢为原料的甲醇生产项目也将提供绝佳的出口机会。相较于运输液化氢气或压缩氢气的传统方式，通过将氢转化为甲醇，其将可以通过油轮运载，并大大降低运输成本。

此外，澳大利亚及其大量贸易伙伴均承诺将在21世纪中叶实现零排放，这意味着它们对氢能的需求和依赖将大幅增加。这将为澳大利亚的氢能项目提供绝佳的贸易与出口机会。2022年4月，全球首个跨大洲液化氢气出口项目在澳大利亚建立，其将从维多利亚州向日本运输液化氢气。这一项目的成功将鼓励更多类似项目的开展。

澳大利亚的自然环境和法律体系均适合氢能项目的开发。根据联邦政府发布的《国家氢能报告2022》（State of Hydrogen Report 2022），澳大利亚高度适合开发氢能项目的土地约有262,000平方千米，远多于其他欧盟国家。澳大利亚的地质条件也适合氢能项目的开展。此外，澳大利亚有稳定的政治系统和监管环境，这为投资者提供了相对友好且预期性强的营商环境。

2. 澳大利亚氢能政策及未来发展方向

2.1 澳大利亚氢能项目支持政策

澳大利亚政府为了鼓励和促进氢能项目开发与投资，做出了一系列支持举措，到目前为止，联邦层面的重要举措包括：

  • 低排放技术声明（Low Emissions Technology Statement），为氢设定了没公斤2澳元的价格目标；

  • 联邦政府国家氢能战略（Federal government’s National Hydrogen Strategy），设定了至2030年实现商用氢出口的战略目标；

  • 氢能启动计划（Hydrogen Headstart Programme），其承诺在2026-2036年间向大型可再生氢能项目提供20亿澳元支持，并通过立法提供支持措施；

  • 清洁能源融资公司（Clean Energy Finance Corporation），其承诺通过氢能支持基金（Advancing Hydrogen Fund）向氢能产业提供3亿澳元支持；

  • 澳大利亚可再生能源机构（Australian Renewable Energy Agency），其已向43个氢能项目投资了2.36亿澳元。

在州/领地层面，各州政府也发布了其氢能战略，意在阐明其政策并引进投资：

  • 南澳大利亚州，《南澳大利亚州氢能行动计划》（South Australia’s Hydrogen Action Plan），发布于2019年；

  • 西澳大利亚州，《西澳大利亚州可再生氢能战略》（WA Renewable Hydrogen Strategy），发布于2021年；

  • 新南威尔士州，《新南威尔士州氢能战略》（NSW Hydrogen Strategy），发布于2021年；

  • 昆士兰州，《昆士兰州氢能产业战略》（Queensland Hydrogen Industry Strategy），发布于2019年；

  • 维多利亚州，《维多利亚州可再生氢能产业发展计划》（Victorian Renewable Hydrogen Industry Development Plan），发布于2021年；

  • 塔斯马尼亚州，《塔斯马尼亚州可再生氢能行动计划》（Tasmanian Renewable Hydrogen Action Plan），发布于2021年；

  • 北部领地，《北部领地可再生氢能卓越计划》（The Northen Territory Renewable Hydrogen Master Plan），发布于2021年；

  • 首都特区，《首都特区可持续发展能源政策》（ACT Sustainable Energy Policy 2020-25），发布于2019年。

随着联邦政府和州政府对氢能产业重视程度的不断提高，可预期更多支持政策将会不断落地，并吸引更多氢能项目的投资与开发。

2.2 澳大利亚氢能未来发展方向

根据《国家氢能战略》，为推动澳大利亚氢能行业发展，联邦政府还将重点聚焦六个重点方向，包括：

  • 设立氢能中心。联邦政府将支持并设立八个氢能中心，包括位于新南威尔士州的Hunter Valley，西澳大利亚州的Pilbara和Kwinana，南澳大利亚州的Port Bonython，塔斯马尼亚州的Bell Bay，以及昆士兰州的Gladstone和Townsville。当地州政府也将与联邦政府一道，为这些氢能中心提供包括财政资助和风险分担在内的支持。

  • 鼓励境外投资。联邦政府认为，为实现其氢能行业发展目标，大量境外投资将是不可或缺的。因此，其将持续优化其监管框架、服务水平及投资激励，以鼓励境外投资者在澳大利亚就氢能行业进行投资。

  • 鼓励氢能发电项目。氢是重要的可再生能源载体，可在必要时释放回电网并平衡基础载荷。联邦政府认为，这产生大量氢需求并有助于氢能行业发展。因此，其将在从项目规划到实际落地的全过程中向此类请能发电项目提供支持。

  • 提升监管质量。为鼓励投资并增强可预期性，需要提供适宜的法律框架和足够的监管水平、联邦政府将提升其监管框架，并保证其与国际领先规范相同，以提升投资者信心。

  • 确保劳动人口。联邦政府将确保其有数量充足且训练充分的劳动人口以满足其氢能行业的发展需求。

  • 降低用氢成本。在世界范围内只有约4%的氢能项目最终能达到其投资预期。澳大利亚的此类项目也面临这一问题。为在一定程度上抵消高昂的生产成本，需要提供经济支持以降低融资成本。此外，联邦政府和州政府都将增大科研支持，以支持研发和改进可降低氢生产成本的技术。

《国家氢能战略》也指出了氢能应用相对较少的几个领域，包括交通运输、钢铁制造和工业供热等。联邦政府承诺将继续推进氢能在这些领域的应用。比如，其将提供8000万澳元的资金以支持州际氢高速公路计划及四个示范加氢站的开发。

3. 澳大利亚氢能开发特殊法律要点：规划与环境许可机制

澳大利亚对于项目开发有着成熟的许可和授予机制，而对于氢能项目开发而言，由于其对于选址和环境影响的特殊性，氢能项目涉及的规划和环境许可机制，与其他类型项目相比，也有着特殊的机制，相关的法律风险和复杂性也更大，因而从当地法律制度角度，也是投资人（特别是外国投资人）需要特别关注的法律问题。下文我们根据经验就近期澳大利亚及各州相关法律政策的相关要求进行了简要的梳理与总结，但对于有意愿在当地开展投资的投资人，我们强烈建议在项目早期阶段就有关项目需要获得的许可与程序寻求详细专业的法律意见。

3.1 氢能项目的特殊规划与环境许可机制——概述

在澳大利亚，开发氢能项目，如修建生产设施、运输管道与储存装置，通常需要在州/领地及联邦两级政府获得相应规划与环境许可。

具体而言，在州一级需要获得：

  • 规划许可（Planning Approval）；

  • 大型危险项目许可（Major Hazard Facility Approval）；

  • 次级规划及用水许可（Secondary Planning and Water Use Approvals）及

  • 环境许可（Environment Approval）。

在联邦一级，则可能需要根据《环境保护和生物多样性保护法》（Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act, EPBC）获得相应许可（EPBC Act Approval）。

考虑到氢能项目可能造成的潜在危险，氢能项目应谨慎选择项目地址，以符合相关规划规定并取得相应许可。在部分地区，氢能项目可能不被允许与其他风力发电或光伏发电设施毗邻。项目开发方应当尽早寻求专业建议，以避免遗漏或迟延取得任何必需的许可。

以下将简要介绍各类许可的相关信息及审批流程。

3.2 规划许可（Planning Approval）

为获得项目用地，并建设及运营氢能开发项目，开发方需要依据各州法律取得规划许可。此外，部分州可能有当地的独特规定。

南澳大利亚州

在南澳大利亚州，项目开发方需依据《南澳大利亚州规划、发展和建设法案》（Planning, Development and Infrastructure Act 2016, PDI Act）及《南澳大利亚州规划、发展和建设规章》（Planning, Development and Infrastructure Regulations 2017, PDI Regulations）取得规划许可。

需要注意的是，2023年11月16日，《南澳大利亚州氢能和可再生能源法案》（Hydrogen and Renewable Energy Bill 2023）已在州议会两院获得通过。该法案将为大规模氢能及其它可再生能源项目提供单独的许可及监管规范。

西澳大利亚州

在西澳大利亚州，项目开发方需依据《西澳大利亚州规划和发展法案》（Planning and Development Act 2005）取得规划许可。根据该州的氢能源政策，该州目前不打算修订上述法案。

不过，2022年12月，州水资源及环境规划部（Department of Water and Environmental Regulation）已宣布将投入2250万澳元，以便利绿色能源项目的申请流程。具体措施包括设立绿色能源许可激励、绿色大型项目协助小组以及绿色能源专家委员会。绿色能源许可激励旨在简化包括氢能项目在内的绿色能源项目许可流程；绿色大型项目协助小组旨在为绿色项目投资人获得政府许可提供指引和帮助；绿色能源专家委员会旨在为政府审批机构提供独立意见及有关信息，以帮助其更快做出决定。

新南威尔士州

在新南威尔士州，项目开发方需依据《新南威尔士州环境规划与评估法案》（Environmental Planning and Assessment Act 1979）取得规划许可。此外，如果项目符合州重点建设工程（State Significant Infrastructure, SSI）或州关键重点建设工程（Critical SSI）的有关条件，则可能适用不同的审批流程。

项目开发方可参考州规划与环境部（Department of Planning and Environment, DPE）发布的《氢能项目指南》（Hydrogen Guideline），评估其项目是否符合上述类型。一般而言，投资额超过3000万美元的项目将符合州重点建设工程的标准。

昆士兰州

在昆士兰州，项目开发方需依据《昆士兰州规划法案》（Planning Act 2016）取得规划许可。开发方也可依据《昆士兰州发展与公共服务组织法案》（State Development and Public Works Organisation Act 1971, SDPWO Act）将项目申报为“协作项目”（coordinated project）或“指定项目”（prescribed project），以获得更简便的审批流程。此外，在州发展用地（通常为港口区域）开发的项目也需依据SDPWO获得州总协调官（Coordinator-General）审批。

项目开发方可参考州发展、建设、本土治理及规划部（Department of State Development, Infrastructure, Local Government and Planning, DSDILGP）发布的《昆士兰氢能投资手册》（Queensland Hydrogen Investor Toolkit），确认其项目所需的许可。

维多利亚州

在维多利亚州，项目开发方需依据《维多利亚州规划与发展法案》（Planning and Development Act 1987）取得规划许可。根据《维多利亚州可再生氢能行业发展规划》（Renewable Hydrogen Industry Development Plan），根据该州的氢能源政策，该州目前不打算修订上述法案。

此外，在2025年之前，如果项目满足某些特定标准，规划部长（Minister for Planning）可以将其宣布为“州项目”（state project）并授予规划限制豁免。

塔斯马尼亚州

在塔斯马尼亚州，项目开发方需依据《塔斯马尼亚州用地规划与许可法案》（Land Use Planning and Approval Act 1993）取得规划许可。在该州，氢能项目一般被归类为“制造与加工业”。然而，如果该土地用途在项目用地区域被禁止，可能需要进行规划变更许可及规划审批的复合程序。

请注意，与其他州相比，塔斯马尼亚州对规划变更的限制更为严格。此外，虽然开发方也可寻求适用大型项目审批程序（major project approvals pathway），但该程序更为繁琐。除非项目所在地议会对项目提出反对，否则不推荐适用该程序。

3.3 大型危险项目许可（Major Hazard Facility Approval）

鉴于氢能项目（尤其是其储存装置）潜在的危险性，开发方需要依据各州法律取得大型危险项目许可。此外，部分州可能有当地的独特规定。

南澳大利亚州

在南澳大利亚州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《南澳大利亚州工作健康与安全法案》（Work Health and Safety Act 2012）从州安全工作办公室（SafeWork SA）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

西澳大利亚州

在西澳大利亚州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《西澳大利亚州危险货物安全法案》（Dangerous Goods Safety Act 2004）从州矿业与石油部（Department of Mines and Petroleum）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

新南威尔士州

在新南威尔士州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《新南威尔士州工作健康与安全法案》（Work Health and Safety Act 2011）从州安全工作办公室（WorkSafe NSW）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

昆士兰州

在昆士兰州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《昆士兰州油气生产安全法案》（Petroleum and Gas (Production and Safety) Act 2004）从州安全工作办公室（WorkSafe QLD）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

此外，州安全与健康资源中心（Resources Safety & Health QLD）发布了《氢能项目安全操作手册》（Hydrogen Safety Code of Practice），项目开发方可参考该手册确定应遵循的生产与储存安全规范。

维多利亚州

在维多利亚州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《维多利亚州职业健康与安全法案》（Occupational Health and Safety Act 2004）从州安全工作办公室（WorkSafe Victoria）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

塔斯马尼亚州

在塔斯马尼亚州，对于氢气储量超过50吨的项目，开发方需依据《塔斯马尼亚州工作健康与安全法案》（Work Health and Safety Act 2012）从州安全工作办公室（Worksafe Tasmania）取得大型危险项目许可。该法案规定了严格的工作健康与安全合规义务。

3.4 次级规划及用水许可（Secondary Planning and Water Use Approvals）

开发项目中如涉及修建建筑、管道、道路等，则开发方需要依据各州法律取得次级规划许可。如果氢能项目需要以电解方式制氢，或以其他方式用水，则开发方需要依据各州法律取得用水许可。此外，部分州可能有当地的独特规定。

南澳大利亚州

在南澳大利亚州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《南澳大利亚州景观法案》（Landscape South Australia Act 2019）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。

西澳大利亚州

在西澳大利亚州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《西澳大利亚州用水与灌溉权法案》（Rights in Water and Irrigation Act 1914）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。

新南威尔士州

在新南威尔士州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《新南威尔士州水资源管理法案》（Water Management Act 2000）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。

昆士兰州

在昆士兰州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《昆士兰州水资源管理法案》（Water Management Act 2000）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。当地议会制定的法律也需要特别考虑。

维多利亚州

在维多利亚州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《维多利亚州水资源法案》（Water Act 1989）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。当地议会制定的法律也需要特别考虑。

塔斯马尼亚州

在塔斯马尼亚州，如果项目从城镇供水系统之外取水作为原料，则开发方需依据《塔斯马尼亚州水资源管理法案》（Water Management Act 1999）取得用水许可或其他必要许可。

此外，根据项目具体情况，很可能需要获得诸如铺设管道许可、建筑许可、道路许可等次级规划许可，需要项目方在规划项目时合理考虑。

3.5 环境许可（Environment Approval）

根据项目具体情况，开发方需要评估其环境影响并依据各州法律取得环境许可许可。此外，部分州可能有当地的独特规定。

南澳大利亚州

在南澳大利亚州，对于氢气产量超过100吨的项目，开发方需依据《南澳大利亚州环境保护法案》（Environmental Protection Act 1993, EP Act）取得EPA许可。

西澳大利亚州

在西澳大利亚州，根据《西澳大利亚州环境保护法案》（Environment Protection Act 1986, EP Act），氢气产量超过100吨的项目将构成“特定项目”（prescribed premises），开发方需依据该法案取得工作许可。

此外，如果该项目属于“重大提案”（significant proposal），即“如果投入运营，可能会对环境造成显著影响”（likely, if implemented, to have a significant effect on the environment），则开发方还需根据EP Act取得部长批准（Ministerial Approval）。在该州，已有不少氢能项目获得了部长批准。

新南威尔士州

根据《澳大利亚危险品规章》（Australia Dangerous Goods Code），压缩氢气（Hydrogen, Compressed）和冷冻液化氢气（Hydrogen, Refrigerated Liquid）均属于危险品。

在新南威尔士州，根据《新南威尔士州环境保护行动法案》（Protection of the Environment Operations Act 1997），危险品产量超过1000吨、压缩氢气储量超过20吨、或冷冻液化氢气超过200吨的项目将需要取得环境保护执照（Environment Protection License）。

昆士兰州

在昆士兰州，根据《昆士兰州环境保护法案》（Environment Protection Act 1994），氢气产量超过200吨，或氢气储量超过50吨的项目将构成“环境相关活动”（environmentally relevant activities），开发方需依据该法案取得环境许可（Environmental Authority）。

维多利亚州

在维多利亚州，根据《维多利亚州环境保护规章》（Environment Protection Regulations 2021），氢气产量超过2000吨的项目将构成“化学工程”（Chemical Works），开发方需依据该法案取得开发许可及运营许可。

塔斯马尼亚州

在塔斯马尼亚州，根据《塔斯马尼亚州环境管理及污染控制法案》（Environmental Management and Pollution Control Act 1994, EPMC Act），氢气产量超过200吨的项目将构成“2级活动”（Level 2 Activity），开发方需依据该法案从州环境保护许可委员会（Environmental Protection Authority Board, EPA Board）取得开发许可。在发放开发许可时，EPA Board有广泛的裁量权，可依据EPMC Act施加多种发放条件，或要求开发方提供详细的环境评估报告。

3.6 EPBC许可

除在项目所在州根据当地州法获得上述许可外，根据《澳大利亚环境保护和生物多样性保护法》（Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act, EPBC），如果项目对“重大国家环境利益”（matter of national environmental significance, MNES）有“重要影响”（significant impact），则开发方需根据该法案获得相应许可（EPBC Act Approval）。“重大国家环境利益”包括受保护的世界遗产、国家遗产、濒危动物及生态群落等。

对于氢能项目而言，通过雇佣生态学家及专业人士对项目的环境影响进行详细评估，对电解装置和储氢装置进行合理选址，并根据EPBC法案的相关限制对项目进行总体规划，通常能够避免对“重大国家环境利益”造成“重要影响”。不过，如果为建设电解装置的辅助装置或铺设氢气管道需要清除原生植被，这可能需要获得EPBC许可。

取得EPBC许可的流程完全独立于在州/领地取得其他任何许可的流程。但是，在部分情况下，可能会由州政府基于与联邦政府的双边协议对项目进行共同审核。项目开发方应自行评估其项目对“重大国家环境利益”的影响。如果开发方无法肯定，则可主动将项目提交给联邦气候变化、环境、能源与水资源部（Department of Climate Change, Environment, Energy and Water, DCCEEW）进行评估。如果部长认为该项目完全不符合EPBC法案，则项目将被迫中止；如果部长认为该项目不属于EPBC法案的管辖范围，则项目可正常进行。如果部长认为需要对项目进行详细审核，则会将项目交由州政府审核，或由联邦政府出具环境影响声明（Environment Impact Statement, EIS）或公共环境报告（Public Environment Report, PER），并接受公众质询。如果项目通过上述流程，则将获得EPBC许可并可继续进行。