基础设施落后的非洲

过去10年来, 非洲大陆经济增长迅速, 但落后的基础设施建设却成为严重制约经济进一步增长的瓶颈。目前, 非洲大陆的基础设施建设无论从数量还是质量上来说, 与世界其他地区的发展都不能相提并论。例如, 非洲大陆上铁路线的长度仅占世界铁路长度的7%, 非洲空中交通总量仅占全球总量的5%, 普通公路和高速公路的密度分别占世界平均水平的25%和10%, 近一半的非洲国家电力、饮水缺乏严重, 其中非洲撒哈拉以南地区有近6亿人无法获得电源, 有近3亿人不能获得干净饮水。为了解决这一问题, 非盟在2012年1月召开的第18届非盟首脑会议上通过了《非洲基础设施发展计划》。根据这一计划, 非盟成员国将增加在基础设施建设方面的公共财政支出, 兴建更多能源、交通、电力、水利等设施。

试水PPP模式

一些非洲国家提出了雄心勃勃的基础设施建设计划。但这些基础设施项目的开展需要大量的资金。根据非洲发展银行的统计, 非洲基础设施建设每年需要投入大约930亿美元, 而目前只能满足一半的资金需求。

为了解决基础设施项目所需要的资金和技术, 一些非洲国家开始采用公私合营模式 (PPP) 推动基础设施建设。例如, 坦桑尼亚的Songas燃气发电厂项目、莫桑比克的马普托港口项目、阿尔及利亚的Skikda海水淡化工厂项目、莱索托的国立医院项目、加蓬的水电服务提供项目等都是利用PPP模式建设的。从非洲基础设施建设的未来发展来看, 非洲国家将会更加重视利用PPP模式。2015年8月, 加纳表示将在基础设施领域采用PPP模式, 以解决未来10年150亿美元的资金缺口。同年11月, 刚果 (布) 对社会资本开放了水电等六个领域的投资, 希望利用PPP模式获得这些领域建设所需要的资金。随后, 马拉维、肯尼亚、尼日利亚、摩洛哥等国政府也纷纷表示将开放本国的电力、交通、能源等领域的投资, 允许社会资本进入此类领域,开展公私合营。

由于公私合营项目一般时间跨度较大, 投资者面临的风险较多, 因此, 需要有完善的法律规定对公共机构、私人投资者的权利和义务、风险的分担、利益的分配等事项做出明确的规定。

PPP立法、政策现状

从非洲国家的PPP立法、政策模式来看, 主要有以下几种类型:

一是制定了专门的公私合营立法, 并辅以相应的专门条例。采取此类立法模式的主要是非洲普通法系国家。例如, 毛里求斯 (2004年) 、赞比亚 (2009年) 、坦桑尼亚 (2010年) 、马拉维 (2010年) 、肯尼亚 (2014年) 、乌干达 (2015年) 等都制定了专门的公私合营立法。坦桑尼亚还在2011年6月通过了《公私合营法实施条例》, 对公私合营法的实施规定了更为详细的规定。

二是没有专门的公私合营立法, 但制定了与公私合营相关的其他立法, 如《公共采购法》、《特许权法》、《招投标法》、《合营合同法》等。在此类国家中, 南非的立法最为完善, 也最具有代表性。南非分别于1999年和2000年制定了《公共财政管理法》和《优先采购政策框架法》。其他一些非洲国家, 主要是非洲大陆法系国家也大都采用了此类立法模式, 如突尼斯、塞纳加尔在2004年制定了《BOT (建设-运营-移交) 法》, 喀麦隆在2006年制定了《合营合同法》, 利比里亚在2005年制定了《公共采购及特许权法修正案》, 埃及在2010年制定了《基础设施、服务及公共领域私人合营法》, 突尼斯制定了《特许权法》等。另外一些非洲国家如莫桑比克、毛里塔尼亚、安哥拉、贝宁等也都制定了相关立法。

三是还没有制定任何公私合营立法, 但颁布了关于开展PPP项目的政策。为了推动本国PPP项目的开展, 鼓励社会资本进入公共服务项目, 加纳在2011年6月颁布了《关于公私合营的国家政策》, 博茨瓦纳财政及发展规划部在2009年6月颁布了《公私合营政策及实施框架》, 冈比亚政府颁布了《国家公私合营政策 (2015~2020年) 》。其中, 加纳在2013年5月制定了《公私合营法 (草案) 》, 正等待议会的批准。

PPP立法、政策模式的不同并不能决定PPP法律制度的优劣。根据世界银行经济学人情报部 (EIU) 的评估标准, 在判断一国PPP法律制度环境是否优劣时, 要考虑以下4个因素:PPP相关制度的质量和一致性、PPP项目遴选及决策是否高效、招投标程序及合同变更是否公正透明、争议解决机制是否通畅便捷。利用上述标准, 经济学人情报部在2015年所做的有关非洲公私合营环境评估的报告中对15个非洲国家的PPP法律政策进行了评估。所选取的15个非洲国家根据得分高低分别是南非 (75.0) 、肯尼亚 (65.6) 、埃及 (59.4) 、摩洛哥 (56.3) 、科特迪瓦 (53.1) 、加纳 (50.0) 、坦桑尼亚 (50.0) 、突尼斯 (50.0) 、赞比亚 (50.0) 、卢旺达 (46.9) 、喀麦隆 (43.8) 、乌干达 (37.5) 、尼日利亚 (31.3) 、安哥拉 (28.1) 、刚果 (金) (21.9) 。

任重而道远

一些非洲国家虽然制定了PPP法律政策, 但在实施过程中也暴露了许多问题：

政府官员不严格遵循PPP法律政策规定的相关程序, 在招投标等程序中存在暗箱操作现象。例如2012年赞比亚以相关程序不当为由撤销了几个电讯、铁路建设方面的PPP项目。

争议解决机制不能被有效遵守, 导致争议解决程序拖沓、冗长;法律规定之间存在冲突, 需要协调。例如, 一些非洲国家如南非、尼日利亚等分别存在中央、地方层次的PPP立法和政策, 在实践中存在如何协调的问题。

有些非洲国家不同的PPP项目需要适用不同部门的法律政策, 也会造成冲突问题, 例如, 在埃及不同行业的PPP项目就需要适用不同的法律, 可能会让投资者无所适从。

此外, 考虑到非洲存在很多跨越不同国家的PPP项目, 如南非和莫桑比克之间的马普托开发走廊 (MDC) 项目、肯尼亚和乌干达的东非裂谷铁路联合特许项目、东非五国的电力互联网建设计划项目等, 这需要考虑到不同国家的PPP立法政策的协调问题。

可喜的是, 非洲有些地区性组织如东南非共同市场、非洲商法协调组织等已经考虑到地区一体化进程中的PPP立法政策的协调问题, 有的正在着手制定地区性的PPP立法政策, 以促进非洲地区一体化的发展。

中国在非洲的工程项目主要是以工程总承包(EPC) 形式进行的。近年来, 逐渐向基础设施运营、工业园区建设经营、金融服务等中高端领域迈进。为了鼓励中国企业拓展“一带一路”工程承包市场, 国家发改委会同国内许多部门和单位共同建立了“一带一路”PPP工作机制, 通过多种方式在“一带一路”建设中推广PPP模式。中国对非工程承包企业应抓住这一有利时机, 更多了解非洲国家的PPP法律政策, 熟悉非洲的PPP环境, 积极参与非洲的PPP项目建设。