中央企业境外投资风险管控的政策要点分析

近年来，中央企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。当前国际国内环境正在发生深刻变化，中央企业开展境外投资既存在较好机遇，也面临诸多风险和挑战。本文以国有资本监管视角，对近年来境外投资相关制度和政策进行梳理，对政策要点进行分析。

政策背景

一、现行政策梳理

为加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险。近年来，国务院国资委、国家发展改革委和商务部陆续出台加强境外投资管理的相关制度。

2014年，为促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（以下简称“3号令”）；2017年，国务院国资委发布《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（以下简称“35号令”）；2017年，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）（以下简称“11号令”）；2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）；2018年，国家发展改革委发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号）；2018年，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联七部委，联合发布《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）。通过系统规范企业境外投资行为，监督企业规避风险、改进管理、提高境外投资风险管控能力，促进和规范境外投资业务开展。

二、各部委审批方式

一般而言，企业进行境外投资，首先需经过国家发展改革委、商务部这两大政府部门的审批，然后由银行办理境外直接投资项下外汇汇出手续。中央企业，在报相关部委前，尚需取得国资监管部门的批准。

1.国务院国资委

国务院国资委于2017年发布35号令，对中央企业的境外投资实行负面清单和年度投资计划管理。对于纳入年度投资计划的境外投资项目实行备案管理，对非主业投资项目和负面清单特别监管类项目报国资委审核，对于负面清单禁止类项目，中央企业一律不得投资。

2.国家发展改革委

国家发展改革委于2017年发布11号令，对企业境外投资行为“放管结合”，做到有的放矢。该规定从是否属于敏感项目、投资主体是境内企业还是境外企业两个维度，对中资企业境外投资项目实行核准、备案、报告等审批方式。需要特别关注的是：对于核准/备案项目，明确未取得发改委同意，其他部门不得办理相关手续，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资业务。

3.商务部

商务部于2014年发布3号令，对企业境外投资涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理；对其他情形的境外投资，实行备案管理。2018年，商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局发布关于印发《对外投资备案（核准）报告暂行办法》的通知（商合发[2018]24号），强化各部委的信息共享。

政策要点

一、对敏感项目进行审核管理

根据相关规定，对敏感项目实行审核管理，对非敏感项目实行备案管理。敏感项目包括涉及敏感国家（地区）的项目以及涉及敏感行业的项目。一般而言，敏感项目需报国务院国资委履行审核把关程序，并报国家发展改革委和商务部核准。

由于相关制度出台的时间有先后，国家发展改革委和商务部对敏感国家和敏感行业的规定有所不同。此外，2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号），规定了三类限制开展的境外投资需要境外投资主管部门的核准。因此综合分析，敏感项目具体包括以下类型。

1.敏感国家（地区）：与我国未建交、受联合国制裁、发生战争、内乱的国家（地区）以及根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家（地区）等。

2.敏感行业：涉及出口我国限制出口的产品和技术的行业、影响一国（地区）以上利益的行业；武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒、房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部；在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台等。

二、严控高风险投资项目

根据相关要求，中央企业要防范投资风险，严管非主业投资，严控高溢价并购，严禁接盘高风险项目。对于“高风险”项目，现行制度中没有明确的定义。

对于高风险项目类型，建议根据有关部门分类管控的有关要求，将“金融投资项目、房地产投资项目、PPP投资项目、‘两高’（高污染、高耗能） 项目”作为高风险项目。

另外，关于高风险国别，目前没有相应的清单发布，根据公开途径可查询的信息，建议参考商务部《对外投资合作国别（地区）指南》和中国领事网的国别风险信息进行综合判断。

三、坚持底线思维

中央企业境外投资应坚持底线思维，把依法合规、不逾红线作为首要前提，除国务院国资委负面清单禁止类的相关规定之外，建议审慎开展以下项目。

1.严禁介入当地政治纷争，密切关注所在国家（地区）安全形势与周边国际局势，提高应对境外突发事件的处置能力。

2.严禁违反企业“三重一大”决策程序、未经审批开展投资合作、恶意规避审批程序。

3.严禁开展风险识别评估不充分、缺乏有效应对手段、风险后果超出企业承受能力的境外投资项目。

4.严禁开展无具体业务支撑、不是为项目开发或执行所需要、且不符合企业相关管理规定的境外机构设立项目。

5.从严控制廉洁风险高、投资金额大、建设周期长的境外投资项目。

加强境外投资全过程管理

根据相关管理规定，中央企业应将境外投资风险管理作为投资风险管理体系的重要内容，加强风险评估、分析预警、应急处置能力建设，不断健全境外投资长效机制。强化境外投资前期风险评估和风控预案制订，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，防范投资后项目运营、整合风险，做好项目退出的时点与方式安排。

一、境外投资事前管理

1.严格实行计划管理，纳入上报国资委投资计划。根据35号令相关规定，中央企业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划。另外，中央企业因境外重大投资项目再决策涉及到年度投资计划调整的，应当将调整后的年度投资计划报送国资委。

2.严格控制非主业投资，要求与其他央企合作。根据35号令相关规定，中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。其中，主业是指由中央企业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。

3.加强全面风险评估，特殊情况委托第三方进行。根据35号令及其他有关规定，对于境外特别重大投资项目，中央企业应建立投资决策前风险评估制度，委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国（地区）政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估。建议对于其他境外投资项目，中央企业在决策前，对包括安全审查在内的风险进行全面评估，制定风控方案；建议法律部门、风险部门分别对拟投资项目出具风险评估专项审查意见；建议并购项目应审慎评估是否符合经营者集中申报条件，做到应申报尽申报；科技企业应防范核心技术外流风险。

4.加强投资决策管理，做好投资授权并严格决策流程。根据35号令有关规定，一是对境外投资决策实行统一管理，向下授权境外投资决策的企业管理层级原则上不超过二级；二是各级境外投资决策机构对境外投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应当在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档。同时，决策审批后应依照有关规定报送有关部门核准或备案。

二、境外投资事中管理

1.及时委派人员，积极履行股东义务。投资项目完成决策后，投资主体应向投资企业选派股东代表、董事监事或重要岗位人员。新设单位时，建议将派出财务主管人员作为必要条件。积极履行股东义务，加强对境外机构的管控，强化国有股东地位，保障国有股东利益。

2.严格控制风险，做好外派人员相关工作。根据商务部《对外投资合作“双随机一公开”监管工作细则（试行）》（商办合规函〔2021〕289号）等有关要求，应做好外派人员的选审、安全教育、纪律教育和应急培训等工作，落实现场人员及财产的安全防范措施，建立突发事件预警机制和应急预案。境外项目派驻人员应及时向我国驻外使（领）馆经商机构报到登记并建立常态联系机制，在境外发生突发事件时，应在驻外使（领）馆和国内有关主管部门的指导下，及时、妥善处理。

3.加强跟踪分析，做好项目变更管理。根据35号令有关规定，投资项目执行过程中，应当定期对实施、运营中的境外投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应研究启动中止、终止或退出机制。

4.利用商业保险，加强风险防控能力。根据35号令有关规定，充分利用政策性出口信用保险和商业保险，将保险嵌入企业风险管理机制，按照国际通行规则实施联合保险和再保险，减少风险发生时所带来的损失。

三、境外投资事后管理

1.聚焦重大投资，进行常态化审计。根据35号令有关规定，对境外重大投资项目开展常态化审计，审计的重点包括境外重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面。

2.聚焦重大投资，开展后评价工作。根据35号令及其他有关规定，境外重大投资项目实施完成后，应当及时开展后评价，形成后评价专项报告。通过项目后评价，核实投资预期目标实现程度、总结投资经验、提出管理改善建议，为后续投资管理工作提供借鉴。

3.实现管理闭环，项目完成后及时报告。根据11号令相关规定，属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目完成之日起20个工作日内，通过网络系统提交项目完成情况报告表。

（作者单位：中国通用技术集团）