欧洲气候政策进程与对钢铁行业脱碳的激励措施

Agora全球钢铁转型追踪工具网页的统计显示，2030年前欧盟待转型的7050万吨原生钢（铁矿石冶炼而来的钢铁，区别于由废钢经电炉生产的再生钢）产能将完全由绿色炼铁或再生钢铁产能替代，体现出欧盟钢铁行业气候行动与其整体气候目标的高度一致性。欧盟如何以政策支撑其低碳钢项目规划？在制定工业尤其是钢铁相关气候政策时遵循的思路是什么？如果用一句话总结欧盟气候政策的核心，笔者认为是：以最小代价实现欧洲乃至全球的低碳转型，即在不损失欧盟竞争优势、创造新经济动能的前提下带动和引领全球气候行动。在具体政策措施方面，欧盟采取的是政策和金融工具的 “组合拳” ，使其即使面临自然资源禀赋劣势和多变的地缘政治局势还能有效推进气候行动。

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欧盟待建低碳炼钢项目可实现对2030年前需再投资产能的完全替代

来源：https://www.agora-industry.org/data-tools/global-steel-transformation-tracker

欧盟的禀赋劣势

众所周知，欧盟的能源供应长期依赖进口。2006年，欧盟的天然气对外依存度至70%，近年来一直在80%以上；原油对外依存度常年在90%以上。俄乌战争爆发前，来自俄罗斯的化石能源占欧盟能源总供给的24.4%（Eurostat）。高度依赖进口使得欧盟的能源与电力价格高企，直接削弱了其化工和金属行业的国际竞争力。2023年10月，德国平均批发电价为87.32欧元/兆瓦时，较2022年同期下降了近45%，但仍未回到2020年的水平（Statista）。

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欧盟能源供应来源

来源：Eurostats

欧盟政策隐含思路与对应举措

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欧盟政策举措与其隐含思路对照

来源：作者

由于欧盟经济已经基本实现与碳排放的脱钩，能源与工业的低碳转型有希望为其带来新的增长动能。不断增强的气候雄心与碳市场等行之有效的气候行动使得欧盟一直走在全球经济低碳化发展的最前列。通过与非洲的能源伙伴、东南亚的供应链伙伴密切合作，低碳发展也协助提升了其地缘政治影响力。不论是地缘政治大事件发生时，还是在其“领头羊”地位受到以美国《通胀削减法案》为代表的补贴政策威胁时，抑或是供应链安全高度依赖中国导致成员国担忧时，欧盟都以和自身以往相比极快的速度适时调整战略，保持了气候中行动的领先地位。欧盟率先推出的碳边境调节机制也引起了美、英、日、澳、加、巴西等国的效仿，表明碳含量日益成为国际贸易中的重要新增因素，对国际贸易格局演变将产生深远影响。

在保持工业的竞争力方面，欧盟努力调动价值链的各个环节减碳，包括以欧盟碳市场为来源的创新基金支持突破性技术的研发，逐步取消碳市场的免费配额（包括工业行业）调动企业减碳积极性，用碳差价合约补贴新兴低碳技术无法被碳价补足的成本差距，以可持续产品倡议合公共绿色采购打造绿色先导市场，适度放松对成员国国家援助的限制等等。欧盟这些具体的举措在中国未必有完全适配的土壤，但打通绿色产业链的政策思路值得中国参考、借鉴。未来，随着中国影响力的进一步提升，终将面临引领区域内低碳转型的局面，也应尽早计划如何避免向欠发达地区的“碳泄露”。

碳市场与碳边境调节机制

相较于美国扶植国内低碳产业只有“胡萝卜”的战略，欧盟既有“胡萝卜”也有碳市场这个“大棒”。欧盟碳市场从建立之初就涵盖高排放的工业企业，给工业企业发放的免费碳排放配额按照前10%最低排放的平均数，即绝大多数欧盟工业企业无法获得足量碳排放配额，需要到碳市场额外购买或将自身排放水平降到欧盟最低。即便如此，欧盟还是在按计划逐步取消工业排放的免费配额，即2026年减少2.5%，2027年减少5%，2028年减少10%，直至2034年完全取消。欧盟工业行业对此意见颇大，认为沉重的碳价枷锁削弱了工业竞争力。欧盟的碳边境调节机制也是因此应运而生，使欧盟本土制造和进口的初级工业产品（钢铁、水泥、铝、化肥、电力、绿氢等）能有一个公平竞争的平台，收费的比例和上述免费配额退坡比例一致。然而，欧洲钢铁协会和德国化工协会仍然不约而同地表示：碳边境调节机制只针对欧盟市场的公平性，欧盟工业产品出口将面临的劣势没有得到改善。

金融支持

瑞典绿色钢铁公司（H2 Green Steel）2022年7月在瑞典博登开工建设的可再生氢低碳钢厂是社会资本与政府金融支持合作很好的案例。2021年以来，该项目已通过3轮股权融资筹集了超过18亿欧元，债务融资超过35亿欧元，并与奔驰、保时捷、沃尔沃、大众等多家下游车企签订了低碳钢供应协议，在其2025投产后开始供应。其与保时捷每年3.5万吨低碳钢协议占保时捷年用钢量的17.5%，与英国钢铁服务中心 (Steel Processing Midlands, SPM) 的低碳钢供应协议为期5年，价值约1.25亿欧元。

在此基础上，2023年12月该项目获批瑞典国家债务办公室的贷款信用担保，贷款总额为12亿欧元。政府支持起到了很好的示范作用。未来，类似的有助于瑞典环境和气候政策目标实现的项目有机会获得政府担保，或将看到更多低碳钢项目规划。值得一提的是，瑞典国家债务办公室采用欧盟委员会分类法作为评估工具，保证了与欧盟总体目标的一致性。

中国钢铁行业的低碳转型也应当得到政府金融方面的支持。无论采取低息贷款、创新研发补贴还是政府绿色采购，在设计时都应考虑公开透明的申请审批机制以及与社会整体低碳目标的一致性、全产业链的协调等。

英国钢铁脱碳缓行反思

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欧盟与英国清洁炼钢项目规划对比

来源：Energy and Climate Intelligence Unit

英国脱欧之后，政府重点应对生活成本上涨的民生危机，推迟了向净零排放过渡的投资，迟迟未能建立有效的碳交易市场。在钢铁行业，英国政府行动迟缓，缺乏长期的转型规划。2019年官宣的2.5亿英镑的清洁钢铁基金（Clean Steel Fund）本应用于钢铁低碳转型，但直至2022年10月都未使用。目前英国仅有一个基于蓝氢的低碳钢项目计划。

英国曾是主要的产钢强国，在激烈的国际竞争中，如今钢铁年产量已不足千万吨。参照体量而言，英国钢铁行业转型步伐缓慢不会影响欧洲乃至世界整体的节奏，但其教训值得中国借鉴并加以避免。中国作为世界第一产钢大国，目前已经有多种低碳炼钢技术的成功示范；钢铁作为工业的基础原材料，其低碳转型直接关系到下游乃至整个制造业净零目标的实现。中国钢铁行业的成功转型不仅是全球气候行动中至关重要的一块拼图，也将为新兴经济体工业低碳转型提供切实的经验，为全球的碳中和做出巨大贡献。