全球化的基建设施：国际秩序转型与欧洲的战略选择

导读

在中美欧三足鼎立的竞争中，对基础设施控制权的争夺也日益激烈。这篇文章探讨了这种连通性冲突是如何影响欧盟基础设施政策的？哪些具体因素影响了欧盟基础设施战略的制定？文章从政治经济的角度出发，探讨了基础设施对资本主义生产的相关性以及参与者之间的依赖模式。文章认为欧盟正在成为一个以地缘政治和地缘经济为导向的基础设施政策参与者。文章通过欧盟建设“伽利略卫星导航系统”及其5G 战略两个案例，表明全球竞争的特殊模式与内部政治因素相结合可能会阻碍欧盟将地缘经济雄心转化为具体的政策。一方面，国际权力转移使欧盟的基建战略逐渐转变，地缘经济属性愈发突出；另一方面，欧盟成员国之间的分歧、中美的基建战略竞争也使欧盟立场难以统一，导致其基建战略走向碎片化且影响力受限。

全球化时代的基础设施

在全球化时代，各国在贸易领域相互依赖，而在爆发冲突时也会将这种相互依赖“武器化”（weaponisation）。一些国家在科技和原材料领域占主导地位，因此积极利用这种不对等关系在相应领域获得控制权，在冲突爆发时利用对手的依赖达成自身目的。国际组织和国际条约则进一步巩固了优势国家的地位。

在此过程中，贸易领域的基础设施扮演了重要角色。基础设施使资本、商品和服务得以自由流动，在资本主义为了解决自身危机而不断扩张的过程中创造了跨越地理距离的投资机会，进而促使资本化进程不断推进。一般而言，贸易领域的重要基建枢纽和相关资源不仅受国家管理，还由一些跨国公司直接控制。因此，基础设施同时受跨国公司和国家政府的影响：一方面，私人资本、跨国公司为了达成自身目标不断推动着跨国贸易基础设施的“武器化”进程；而另一方面，国家政府的内部分歧与资源争夺也会影响基础设施的功能与未来发展。

整体而言，当今的基础设施不仅是资本主义世界的重要组成部分，也受其中各方势力的影响。成功的经济行动离不开基础设施，基础设施也因此成为国家和跨国公司与对手竞争的战略工具。面对国际权力转移、国际竞争等冲击时，国家行为体和跨国公司会平衡彼此的利益诉求，并根据当前双方拥有的制度性权力和资源制定相应的基建战略。

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中美欧竞争中的连通性冲突

世界的互联互通由“四块基石”支撑：物质基础，即维护全球化进程的相关基建；资金供应，即国际间的经济活动；框架设定，即国际贸易和投资相关的协议与政策；各国互联互通的实际操作。当前中美欧的国际竞争正围绕着互联互通的“四块基石”展开，而三方的连通性冲突最终也会决定未来的国际新秩序。

一、中国的互联互通政策

发达国家的发展正因资本积累的内生性矛盾逐渐陷入停滞，集中体现为2007年以来的国际金融危机。这导致自由主义全球化进程受阻，包括中国“一带一路”在内的一系列替代性发展模式也借机涌现。

当前，中国不仅在经济领域取代日本成为世界第二大经济体，还在国际政治领域为国际社会提供了替代性的新秩序。作为中国全球化战略的蓝图，《中国制造2025》力求摆脱低技术产品的劳动密集型生产中心的身份，促使中国成为科技发展和尖端制造业的领跑者，提升在全球生产链中的地位。中国的互联互通也因此具有多维度的特点，基础设施建设贯通能源、通信、交通和科技等诸多领域。

“一带一路”是中国互联互通建设的主阵地。作为全球基建项目，“一带一路”通过海路和陆路将中国与亚洲和欧洲其他经济中心连接起来，不仅建设公路、铁路、港口等“硬联通”，还打造通信、贸易协定、商业标准等“软联通”。除此之外，中国还在“海上丝绸之路”沿线与把守贸易运输枢纽的国家加强合作，此举将挤压美国对这些关键节点的控制。“一带一路”为中国商品拓展了市场，并巩固中国在地区生产网络中的主导地位，在未来有望将中国打造成世界贸易枢纽。

二、美国的反制措施

在全球资本积累的过程中，美国成为了全球的金融中心，数字基建也十分发达，然而当前在信息技术领域的领导地位却被中国的全球化战略威胁。因此，为了应对中国的发展，美国尝试强化自身领导地位。在奥巴马政府时期，美国便开始对中国实施遏制战略，以此应对中国的挑战。奥巴马政府的“重返东亚”战略（“Pivot to East Asia” Strategy）旨在提升美国在东亚的政治和经济地位，不仅加强美国与东盟国家的贸易与投资，还对东亚强化军事部署。该战略的经济支柱是美国的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），意图按照美国的期望为东亚设立排斥中国的知识产权行业标准以及数据、金融规定。

然而，奥巴马政府的东亚政策成效甚微。随后的特朗普政府采取了更加激进的策略，对华战略从遏制走向对抗，以“贸易战”等方式在投资和贸易等领域不断对华施压。在通信领域，美国也以“保护美国数字经济领域关键基础设施”为由，通过一系列行政协议和制裁破坏当前的贸易进程、限制中国高科技公司的产品进入美国市场。上述举动旨在阻碍《中国制造2025》的落实，进而限制中国在相关领域的发展。

由于中国发展模式愈发稳定且充满活力，当前的拜登政府再次谨慎调整对华战略，虽然仍旧对华强硬，但已经打消与中国完全脱钩的念头。同时，拜登政府也放弃单边主义政策，转而与欧亚盟友一同合作。美国于2021年的G7峰会通过了“重返更好世界倡议”（B3W），以此对抗中国的互联互通建设。

三、欧盟的基建战略

欧盟的基建一体化建设受到域内情况和国际权力关系的共同影响。近期的国际关系变化将压力给到欧盟成员国身上，迫使他们解决彼此间纠纷、保护经济主权。总体而言，欧盟基建一体化建设所面临的国际局势可分为三个阶段：

第一阶段始于20世纪80年代，当时的欧盟集中于建设单一市场。相应地，1991年的欧洲工业家圆桌会议（the European Round Table of Industrialists，现欧洲工业圆桌会议的前身）将跨欧洲运输网（Trans-European Transport Network，即TEN-T）的建设提上日程。此时欧盟的基建战略旨在建设跨境运输渠道、能源和电子通信网络，以此提升欧盟商业的竞争力。虽然欧盟的战略是面向全球的，但在实际落实中仅局限于欧盟周边区域，如西巴尔干地区和“欧洲睦邻政策”所覆盖的地区。

第二阶段始于21世纪，当时的欧盟忙于应对国际反恐行动、网络犯罪等风险。欧盟的基础设施也受到一定影响：欧盟各成员国逐渐将基建战略“安全化”，着重保护能源、运输和通信领域的“关键基建”。

在当前的第三阶段，欧盟开始反思其地缘政治和经济战略，并尝试平衡内向性的基建战略和外向性的自由主义全球化目标。这标志着欧盟开始通过基建战略和对外投资增加其国际影响力，也导致欧盟与中美的竞争爆发。

欧盟与中美两国关系的转变也影响其基建战略的制定。在“一带一路”建设和”中国制造2025“不断落实的背景下，欧盟对中国的态度愈发矛盾：一方面，中国已经是欧盟的第二大出口市场；而另一方面，欧盟认为中国在对欧贸易中占有优势，因此于己不利。这导致欧盟既将中国看做“在一些领域志同道合的合作伙伴”，也将中国看做“争夺经济、科技领域领导权的对手”。虽然欧盟希望采取一些防范措施，但其内部政治分化使欧盟很难统一行动，因此没能保护关键科技与资产。只有半数的成员国真正落实了对外国直接投资的管控政策，而中国对欧盟各国以及欧盟周边国家的大力投资也使得欧盟的贸易基础设施很难在欧洲获得影响力。

欧盟此时与美国的关系也出现了裂痕。在特朗普任期内，欧盟成为美国贸易政策和民粹主义的受害者，导致其开始不信任与美国的跨大西洋伙伴关系。虽然拜登政府缓和了同欧盟的关系，但欧盟已经开始追求基础设施和标准制定等方面的自主性。在冯德莱恩的领导下，欧盟进一步推行地缘经济政策，于2020年制订了《欧盟新工业战略》（the “New Industry Strategy”），追求关键原材料、科技、食品、基建和安保等关键领域的战略自主。在同为2020年通过的“塑造欧洲数字未来”战略【即COM(2020)67 号文件】中，欧盟进一步强调当前必须“发展和部署自身的关键能力，从而减少对全球其他地区的依赖”，并保持“在数字时代确定欧洲业界规则和价值观的能力”。

欧盟的基建战略案例：伽利略卫星导航系统和5G

欧盟基建战略的制定不仅受国际竞争环境影响，还受域内各成员国的利益聚合过程影响。本文将概述欧盟在卫星导航和电子通信领域的两个基建案例：欧盟建设全球导航卫星系统“伽利略卫星导航系统”（后简称“伽利略”系统）的进程，以及随后的5G建设。二者均为欧盟的关键战略，且均以中美为竞争对手。

一、“伽利略”系统

全球导航卫星系统（以下简称GNSS）不仅在全球化进程中发挥关键作用，也是基础设施武器化的典例。一旦掌控了GNSS的关键部件或数据，就能够在任意时间和地点影响甚至破坏通信服务。除此之外，GNSS还可以进行实时监控、武器瞄准、无人机导航等。这些特点使得GNSS已经成为现代战争的一部分。因此，GNSS的控制和使用权限问题十分重要。

欧洲“伽利略”系统的建设于1999年提出，并于2019年全面投入运行，是欧盟TEN-T项目的优先项目，由欧洲航天局（ESA）提供资金并合作实施，旨在为欧洲建设自主的卫星网络、独立的全球定位系统，并为此投入大量资金。欧盟各成员国政府不仅参与“伽利略”系统的总体规划，还参与项目的具体实施，因此掌控了有关公司的大量股份。

欧盟成员国之所以积极参与高成本、高风险的“伽利略”系统，是因为：首先，欧盟各国预计卫星导航市场将在未来几年不断扩大，因此希望在卫星导航的技术发展和市场份额方面与美国一争高下；其次，由于在发生国际冲突时，美国的GPS和俄罗斯的GLONASS等卫星导航系统均可能拒绝欧洲国家使用，欧盟因此希望实现GNSS领域的自主性；最后，参与“伽利略”系统将帮助欧盟各国“培养本土的空间技术专业人才”，进而有望“为欧洲制定新的全球导航标准”。

“伽利略”系统也是欧盟应对中美欧竞争的措施。一方面，欧洲希望以此减轻对美依赖。伊拉克战争后，德法等欧盟核心国家并不完全支持美国的外交政策目标，使欧美的跨大西洋伙伴关系出现危机，进而使欧洲看到实现关键基础设施自主的重要性。另一方面，“伽利略”系统的推进也是欧洲与中国推进战略竞争的重要举措。中国参与了伽利略项目的早期建设，后期退出并于2020年建成北斗卫星系统，不仅无需在GNSS领域依赖竞争对手，还在国际GNSS领域推广了中国标准。当前许多国家的智能手机都依赖北斗系统，参与中国“一带一路”建设的国家也有充分理由支持中国的“互联互通”政策。

如今，“伽利略”系统已成为欧盟空间政策（EU space policy）的支柱，该领域一半以上的预算都用于该项目，其覆盖范围和精确度也赶超了美国的GPS。然而，GPS设立的行业标准已深入消费市场和国家业务，而北斗也成为了“伽利略”系统强有力的竞争对手，不断推广自己的“互联互通”战略。虽然在争取影响力时仍然面临挑战，“伽利略”系统仍然称得上是欧盟在GNSS领域争取自主权的一次成功尝试。

二、5G

5G的数据传输速度更快，同时可以通过无人驾驶运输系统和移动机器人（其转向和控制需要快速而复杂的导航指令），更有效地组织现有的供应链，因此对全球化也具有推动作用。欧盟很早便意识到5G的技术和经济潜力。自2013 年以来，欧盟便采取了各种举措推动网络基础设施建设；而近年来，通过公开招标和授予5G牌照等措施，欧盟开始通过国家力量推动5G建设。

此时，中美在5G领域的竞争也逐渐白热化：在软件方面，美国的谷歌、脸书、微软和亚马逊处于领先地位，但它们也日益受到中国的百度、微信、腾讯和阿里巴巴的挑战；而在物理基础设施和硬件领域，以华为和中兴为首的中国公司已经成为业界领先，在推动5G网络建设的同时与美国的高通、英特尔，欧洲的诺基亚、爱立信，以及韩国的三星和 LG不断竞争。

由于担心自身领导地位和数据安全受威胁，美国推行了诸多对抗中国的举措，包括特朗普政府的“贸易战”、严格的外国直接投资审查等，同时禁止中国IT公司进入美国市场。此外，美国政府还禁止其他供应商公司向中兴和华为提供必要的半导体和软件元件。为了获得欧盟的支持，美国在近几年还以撤出美军、切断共享信息系统（如“五眼”网络）的访问权限为威胁，加大对欧盟各国外交、安全压力，进而迫使欧盟国家改变立场。

美国的施压导致欧盟内部立场分裂。一方面，美国的压力导致许多欧盟成员国的立场变得强硬：大多数东欧国家顺从了美国的要求，加入了“反华为联盟”；前欧盟成员国英国，以及最近的瑞典和丹麦也开始追随这一路线。而另一方面，其他欧盟成员国仍然与中国保持合作关系：匈牙利和希腊等国作为“一带一路”参与国和中国数字领域的合作伙伴，并没有中断与中国合作的想法；其他一些国家，如法国、德国、荷兰、比利时、奥地利、葡萄牙和西班牙已经与华为签订了合同，或者原则上不排斥这种合作。

欧盟各国不同的经济先决条件和发展模式导致欧盟难以制定一致的5G基建战略，也无法使自身通信基建的现代化建设免受外界干扰：中国是欧盟5G设备的供应商，欧盟在技术上对中国公司的依赖程度已经相当高；而美国则保障欧盟的防务安全，其反制措施也为欧盟带来了巨大的压力。此外，欧盟对5G基建自主性的追求和对华依赖也诱发了新矛盾：一方面，欧盟不断强调“数字主权”（digital sovereignty）的重要性，通过产业政策激励本土供应商发展。另一方面，欧盟在近期又无法摆脱对华依赖，因此只好艰难平衡华为在欧洲5G建设中的作用，既出于技术和财务原因需要华为参与 5G，又不能允许其插手关键敏感事务。欧盟战略上的两难境地导致其5G战略部署出现严重延误。

拜登政府上台后，美国与欧盟的关系有所缓和，因此欧盟很可能重新与美国统一战略目标。在未来几年内，欧盟的 5G 基础设施建设仍然会以域外大国的竞争为大背景，而由于缺乏足够的法律权限和财政资源，欧盟仅能在数字现代化进程中为各国政府提供支持和协调服务。

结论

中美欧在基建领域的竞争对欧盟的影响具有两面性：国际竞争促使欧盟产生摆脱对别国基建依赖的意愿，进而推动欧盟自身的基建战略制定；然而，一旦中美两国竞争加剧，欧盟各成员国便可能因为不同利益诉求而出现立场分裂，导致欧盟的基建战略制定受阻。以本文的5G建设案例为例，由于内部的立场分裂，欧盟最终的行动也十分迟缓，速度远不及十几年前的“伽利略”系统建设。

整体而言，欧盟的基建战略在当前地缘政治、经济竞争的背景下正逐渐走向全球化，且更具战略性。然而，欧盟自身权威的缺失使其很难制定覆盖范围较广的基建战略。此外，欧盟内部成员国虽然已经实现货币和经济一体化，但在投资、就业等领域仍存在竞争关系。这导致欧盟成员国常常为了自身利益阻碍统一的欧盟战略制定。欧盟的经济特点也使其难以在中美欧三方竞争中占上风：欧盟的全球化战略一直依赖于以出口为导向的经济，在国际贸易中也坚持市场自由等原则。直到近期，欧盟才意识到国家干预的重要性，而这种后知后觉导致欧盟在国际竞争中处于落后地位。