经过20 年的发展，巴西的特许经营主要集中在基础设施和民生工程两大领域。基础设施领域的特许经营项目较多， 累计吸引了5000 亿美元的境内外私人投资。

2015 年下半年以来，面对经济持续衰退， 巴西联邦政府连续颁布了三份文件， 计划未来几年在基础设施领域投资4000 亿美元，其中交通物流、电力两大类基础设施拟以特许经营模式吸引投资1000 亿美元。

无论巴西的政局如何变化， 鼓励和吸引基础设施投资将是巴西经济发展的重中之重， 这为中巴两国利用特许经营模式开展基础设施合作提供了机遇。

一、巴西特许经营的发展

以1995 年的《特许经营法》（第8987 号联邦法律）和2004 年的《公私合作关系法》（第11079号联邦法律，也称作“PPP 法”）为标志， 巴西的特许经营经历了两个发展阶段。

（一）1995-2004 年为第一阶段，基础设施经营权“变现”是首要目标作为财政改革和私有化的重要配套措施，1995 年的《特许经营法》确立了两类特许经营项目，即“基础设施特许经营”和“公共管理许可经营”。

基础设施特许经营将通讯、电力、石油、天然气、港口、公路、铁路、供水、污水处理等向私人部门开放，1995-2003 年实施了297 个特许经营项目，吸收私人投资约1531 亿美元。 

公共管理许可经营主要涉及医院、学校、监狱等公共服务和管理领域，在此阶段实施的许可经营项目较少。

1995 年以前，政府部门是基础设施的投资主体，20 世纪70年代中期至80 年代中期，基础设施投资占GDP 的比重约为5.2%，其中69%为政府部门的投资（占GDP 的3.6%）。举借外债

是政府投资的主要资金来源，1975-1985 年联邦、州、市各级政府部门的外债总额由148 亿美元增至730 亿美元。

20 世纪80 年代中后期， 为了应对席卷拉美地区的债务危机， 巴西政府一方面进行财政改革，压缩投资，政府部门在基础设施领域的投资大幅度减少，20 世纪90 年代中期政府部门的基础设施投资占GDP 的比重仅为1%左右。另一方面，巴西政府部门无力继续举借外债，且偿债压力巨大，如1995 年政府部门的外债总额达到988 亿美元， 当年需偿还外债本息132 亿美元。

1995 年《特许经营法》实施以后， 基础设施特许经营成为主要私有化收入来源。例如，1995-2000 年电力（300 亿美元）、通讯（239 亿美元）、燃气（55 亿美元）、铁路（11 亿美元）、水处理（6 亿美元） 这五大基础设施领域的特许经营收入合计约610 亿美元， 约占在此期间国有企业和国有资产私有化总收入（894 亿美元）的68%。

私人投资主要用于购买既有基础设施的经营权。例如，1995-2002 年私人在巴西基础设施领域的投资累计约1485 亿美元， 其中61%（约905 亿美元）用于购买既有基础设施的经营权，15%（约220 亿美元）为向政府部门缴纳的特许权费， 只有24%（约360 亿美元） 用于投资建设新的基础设施。

（二）2004 年至今为第二阶段，吸引投资是主要目标2004 年是卢拉总统上台执政的第二年， 巴西经济开始步入经贸实务新一轮增长周期， 卢拉政府制订了规模庞大的投资计划， 尤其是在基础设施、公共服务和管理领域。

2004 年的《公私合作关系法》及后来的有关法律、法令，确定了四类特许经营项目， 即特许经营、基础设施PPP、公共管理PPP 和私人发起PPP。

特许经营类项目分为两种。

第一种是1995-2003 年期间根据《特许经营法》实施的特许经营项目， 大多数项目的特许经营期限为30 年，到期可再延长30 年。第二种是根据2004 年《公私合作关系法》的规定， 合同金额少于2000 万雷亚尔，或者特许期限不足5 年，或者特许期限超过35 年的项目仍沿用1995 年的《特许经营法》。

后三类（基础设施PPP、公共管理PPP 和私人发起PPP） 是根据《公私合作关系法》实施的特许经营项目，被称作“PPP 项目”。截至2016 年5 月底已经实施、正在实施或准备实施的PPP 项目都是由政府部门发起的。

由于政府部门缺乏必要的人力资源和专业知识， 巴西各级政府鼓励私人部门发起PPP 项目。截至2016 年5 月底，私人部门完成了200 多个PPP 项目的项目建议书、可行性研究或方案设计，但均未进入实施阶段。

2004 年《公私合作关系法》实施后， 基础设施成为主要投资领域， 公共管理PPP 项目增多。2004 年至2016 年5 月底， 累计实施了469 个基础设施PPP 项目， 吸收私人投资3505 亿美元，其中电力1289 亿美元， 通讯1005 亿美元， 公路399 亿美元，机场287 亿美元， 铁路261 亿美元，水处理122 亿美元，港口103亿美元，燃气39 亿美元。

公共管理PPP 主要涉及民生工程领域，如市政交通、医院、教育、监狱、低成本住房等， 州政府和市政府是此类PPP 项目的主要发起人。圣保罗市地铁4 号线是巴西首个PPP 项目，   于2003 年开始实施，目前圣保罗市地铁6 号线和18号线、萨尔瓦多市地铁等正在采用PPP 模式。

2010 年至2016 年5 月底， 累计实施了21 个医疗PPP 项目，其中成立于2011 年的“巴西医疗服务公司” 对20 所国立大学的附属医院进行PPP 模式管理。圣保罗等个别州还计划与医生个人签订PPP 合同，向城市和农村社区提供医疗服务。

教育类PPP 项目以公立的中小学校为主，同时还涉及军校，如马瑙斯军事学院。米纳斯吉拉斯州的监狱PPP 项目规模较大，可以关押3360 名犯人。巴西的首都巴西利亚对一个低成本住房项目采用了PPP 模式。