实务解析 ｜ 国际城市轨道交通PPP项目风险管理经验及启示

自2014年国务院倡导大力发展PPP模式以来，轨道交通领域成为PPP模式应用的重点领域。城市轨道交通投资金额大、专业性强、涉及风险多，如何加强风险管理成为事关PPP项目成败的关键。本文通过介绍加拿大和英国城市轨道交通PPP项目风险管理实践经验和教训，结合风险的识别和分配，从完善风险应对机制、选择合适的支付机制等四个方面对我国城市轨道交通PPP项目提出建议。

一

背景分析

（一）我国城市轨道交通增长迅速，面临巨大资金压力

城市轨道交通是在城市建设运营的大型基础设施，具有投资额巨大、价格受政府监管、投资回收期长及公益性等特点。随着经济发展和城市化进程加快，我国城市轨道交通的建设发展进入到快速发展时期。

2015—2021年，我国开通城市轨道交通的城市由26座增至51座。2015年，我国开通城市轨道交通运营线路105条，运营线路总长度3195.4公里；截至2021年底，开通线路已增至269条，线路总长度增至8708公里。

2015—2020年，我国城市轨道交通建设投资额逐年递增，其中2020年完成建设投资6286亿元，年度完成建设投资创历史新高。

2018年，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，要求项目总投资中财政资金投入不得低于40%，为城市轨道交通建设资金的支付提供了最基本保障。但国内城市轨道交通建设资金需求非常大，仅凭财政部门的拨款难以满足需求，故其基础设施建设面临巨大的资金压力。

（二）城市轨道交通PPP项目风险高

城市轨道交通设施的建设、维护和扩建成本同样面临较大的资金压力，基于此，各国积极引入政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式来融资和交付所需的交通基础设施。2015年，财政部发布了233个PPP示范项目，其中19个为轨道交通项目，总投资3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。从中不难看出，轨道交通领域已成为PPP模式应用的重点领域。

城市轨道交通PPP项目作为大型基础设施项目，公共性质明显且服务受众广，运营维护隐患和损耗较大，涉及路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价制定等诸多风险点，社会资本通常无法承担，需要政府要在PPP项目中定位准确并承担相应的风险。这些原因使得城市轨道交通PPP项目要比一般PPP项目风险更大。

二

PPP项目风险管理的关键

PPP常见的支付机制包括三种：一是政府付费。政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。二是使用者付费。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目成本并获得合理收益。三是可行性缺口补助。由政府给予项目公司一定经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。PPP项目的支付机制约定了项目风险分配和收益回报。为了实现项目目标，PPP项目风险管理的关键是通过识别风险事件，评估概率和影响程度，在合理分配风险的基础上制定最佳行动方案，帮助公共部门作出明智和系统的决策，提高项目的成功率。

（一）识别风险

就PPP项目而言，风险识别是对项目已有和潜在的风险加以判断、确认和归纳的过程，包括分析项目准备、载体设置、资金、设计、施工、调试和运营等所有阶段相关的风险。如施工风险包括施工所需时间或成本超过预期、质量不达标导致资产不满足项目要求等。运营风险包括服务或资产可用性中断、运营和维护资产的成本与预期不符等风险。不同风险对项目结果的影响度不同，需要对项目的优先等级进行评估，以便更好地管理风险。由于各类PPP项目差别较大，各种风险因素较多，不同的项目应选择适当的风险识别方法，以便准确识别项目存在的风险并及时制定应对方案。在选择风险评估技术时，需要考虑的因素包括风险对项目的相对影响、项目规模、项目复杂性等。

（二）分配风险

为便于各方更好地管理风险，降低风险发生后造成的损失以及减少管理成本，需要事先确定各方应承担的风险。风险分配原则要求每个风险都应分配给相应风险管理最好的人。如建设方能够通过选择建筑材料、应用不同技术和加强工程质量管理来影响建设成本，通常让私营部门承担建设成本风险。而政府在获取土地等方面最有影响力，可将土地取得成本的风险分配给政府。风险管理取决于如何在各方之间分配决策权，因此风险和权利必须一起分配。在PPP项目中，分配风险是有限制的，并且可能影响风险转移，如风险分配的详细程度、某些类型的风险不能通过PPP合同转移等。分配风险后还需要有适当的措施来应对风险，如缓解风险、回避风险、利用风险、转移风险和控制风险等。

三

国际城市轨道交通PPP项目风险管理的经验做法

加拿大和英国等国很早就在城市轨道交通领域应用PPP模式，在项目风险管理方面，既有成功经验，也有失败教训。

（一）加拿大

经过近三十年的实践，加拿大PPP模式拥有非常成功的实践。截至2018年9月，加拿大共实施了280个PPP项目，总投资1296亿美元。按照私营部门在项目中参与程度和所承担的责任与风险大小，加拿大PPP项目有建设-融资（BF）、设计-建设-融资（DBF）、设计-建设-融资-维护（DBFM）、设计-建设-融资-运营-维护（DBFOM）四种模式。如温哥华机场捷运线采用了DBFOM模式，提前3个月完工并节约成本9000万美元。在加拿大运用PPP模式的行业中，交通运输领域的项目数量位居第二，总价值最高。加拿大城市轨道交通PPP项目风险管理的经验总结如下。

1.提供多种风险管理工具

加拿大联邦财政委员会根据《风险管理框架》要求，出台了《项目复杂性和风险评估工具》《项目复杂性和风险评估工具使用指南》《综合管理指南》等一系列风险管理制度。PPP项目应按照指南的风险管理标准评估项目、汇总和报告风险信息、分配项目风险这一流程进行风险管理。地方一级，安大略省基础设施公司(简称IO公司)作为全资拥有的国家公司，与第三方咨询公司共同研发了行业特定风险矩阵，对风险发生概率和影响结果进行评估；卑诗省则制定了《公共部门风险管理指南》。风险讨论会议是PPP城市轨道交通项目风险识别普遍采用的方法，帮助公共机构获取风险数据和经验，评估项目采购方法及其风险。以安大略省为例，该省聘请咨询公司对风险进行识别和量化分析，并与基础设施工作人员、项目发起人、轨道交通承包商和工程师等行业专家、外部技术顾问等进行讨论。识别具体项目风险点后，需要将其记录在风险登记册中，以便后期对风险分配、分析、量化和监管时所用。

2.调整PPP项目回报机制

在推动PPP项目早期，加拿大曾大量采取使用者付费的支付方式，导致出现政府失去项目控制权、影响可融资性和市场参与度不高等一系列问题。城市轨道交通的公益性决定其票价必须控制在公众可承受的水平内，但仅靠票务收入难以收回成本和盈利，因此加拿大将项目的回报机制调整为以政府付费模式下的使用量付费、可用性付费和资本性支付为主。政府将有限市场与需求风险、项目收益风险转移给私营部门。如在交通运输类PPP项目中，采取了运营管理、交通管制、更新与修复、安全性、用户满意度和交付完整性等多元化功能性支付方式。

3.推出基础设施建设保险计划

为有效应对风险，加拿大除了在合同协议模板中明确约定参与者之间风险的分配、责任、权利和报酬外，还推出了PPP项目的商业保险计划。私营公司可以投保承包商保险、第三方责任、业务中断、设备故障等，转移已确定的项目风险。IO公司于2008年推出了基础设施建设保险计划，在发布建议邀请文件中明确是否要求项目公司购买该保险。该保险计划覆盖所有基础设施资产类别，并支持所有参与 PPP 项目的私营部门，以减少通过不同来源提供保险时产生的不一致性。保险计划的优势在于可为 PPP 项目公司提供较低的保险成本，基准费用平均比市场保险公司低30%。据统计，2008—2012年，该公司共为 27个价值105亿加元的项目提供保险服务，节省金额约3500万加元。

（二）英国

英国广泛采用私营部门融资计划的方式保障PPP项目实施。20世纪90年代末，伦敦地铁引入PPP模式，将地铁维护和基础设施供应工作以特许经营权的方式交给Metronet和Tube Lines。两家公司负责地铁基础设施、设备和站台的更新和维护，回报由固定资产和业绩决定，地铁系统运营仍由公共部门承担。前五年里，伦敦地铁时间延误总成本减少约20%，铁路通车里程增加近280万公里，乘坐地铁人数增加1.25亿人次。但2007年Metronet因财务及运行问题进入破产管理程序，纳税人损失达1.7亿~4.1亿英镑，伦敦运输公司接管了合同。2009年Tube Lines的工程出现资金短缺，2010年伦敦交通局宣布收购该公司，结束了PPP项目。英国伦敦地铁PPP项目的最终失败，可以总结出的教训主要有四点。

1.私营部门管理不力

PPP模式中，私营方承担重大风险和管理责任，其经营管理能力高低直接决定了PPP项目的成败。在伦敦地铁项目中，Metronet使用内部供应链模式，在采购设备和原材料时直接交由项目母公司控股的供应商负责，导致其对分包商合同管理和成本规制不力。虽然该PPP项目失败，但项目母公司仍获得了20%的投资回报率。此外，Metronet联合体的控股企业过多，因各自利益导致决策不统一，加之频繁更换管理者，使其无法有效管理项目。

2.风险分配不合理

伦敦地铁PPP项目中，融资结构主要由股权和债务融资构成，权益和负债的比例为1:6，而且贷款银行因项目风险过高提升了贷款利息。该项目债务融资比例较高，私营企业承担的风险较小，其投资与承担的项目风险严重不对等。在债务分担上，政府方对项目提供95%的债务担保责任，不仅降低了项目资金使用效率，也使得政府部门承担了过多的债务风险。风险分配不合理，不仅导致政府方在项目中的角色比较被动、监管不力，无法实现项目目标，政府公信力也受到了质疑。而私营公司因承担的融资和债务风险较小，损失并不大。

3.政府监管不到位

伦敦地铁PPP项目采用了“政府付费+绩效考核”机制，PPP项目的服务费由英国交通运输部每年拨款10亿~11亿英镑作为补贴。在付费制度安排中，交通运输部将每年的补贴定期拨付给PPP项目方伦敦交通局，由其监督和考核两家公司提供的服务是否达到预期水平，并根据绩效考核结果支付服务费。交通运输部采取债务担保方式确保项目的持续性，但缺乏对PPP项目的实际参与和控制，导致政府既无法控制项目的金融风险，也无力监控项目。而政府设立的审核人形同虚设，无法从联合体获得必需的成本信息和管理数据，因此也就无法监控成本的变化和及时准确获知联合体的实际操作情况。

4.合同条款不完整

由于基础设施维护和更新存在诸多不确定因素，导致地铁PPP合同条款不完整。例如，由于合同中缺乏明确和统一的判断标准，导致Metronet和伦敦地铁之间对地铁站进行什么级别的重建和后期申请资金产生了分歧；该项目合同以产出为导向，很难事前预估具体维护更新的工作量，所以项目合同仅强制约束了第一个7.5年的工作内容，且没有将足够的风险转移给私营部门。

四

国际城市轨道交通PPP项目风险管理的启示

随着“一带一路”倡议和国内城市化进程的推进，我国轨道交通建设进入到高速发展阶段。PPP模式的引入，既为轨道交通建设发展带来了新的活力，也带来了严峻挑战。加拿大和英国作为城市轨道交通PPP项目的先行者，其在风险管理方面的经验和教训为我们提供了有益启示。

（一）运用风险管理工具全面识别风险

在城市轨道交通PPP项目中，对项目风险进行识别是成功的关键之一。为提高PPP项目风险识别和评估的准确性，需要运用管理指南和评估工具等一系列管理工具。如加拿大联邦财政委员会出台了风险评估工具及使用指南等，地方的IO公司研发了风险标准化分析工具——行业特定风险矩阵，能列出不同的风险类别以及详细信息，从项目的全生命周期考虑项目存在的各种风险、风险发生概率以及可能造成的损失，并根据风险矩阵将风险分配给最能承担风险的一方。通过在合同签订和生效前两次检查风险分配矩阵的审查机制，明确各方责任，减少错误决策出现的概率。除了风险标准化分析工具外，城市轨道交通PPP项目风险识别还普遍采用了风险研讨会的方法，挖掘具体项目风险的独特性。在风险研讨会中，项目发起人、轨道交通承包商和工程师、外部技术顾问等利益相关方通过互动讨论和头脑风暴帮助公共机构获取风险数据和经验并为风险赋值，在公共机构评估项目采购方法及其风险时为其提供专业的帮助。同时，可以在借助“风险登记册”记录识别出所有风险后，将其作为项目生命周期的检查清单。

（二）合理分配风险并警惕“乐观偏见”

城市轨道交通PPP项目运作的核心是合理分配风险，风险分配的核心原则是将每个风险分配给相应风险管理得最好的人。如将设计、技术、建设和运营等方面的风险分配给管理更专业和更有效的私营部门，将管制、环境和外汇等方面的风险交由公共部门管理，需求或法律变更风险等可由双方分担。合理的风险分配可以使整个项目的风险最小化，并顺利完成项目建设目标；反之，则会出现一方承担过高风险的情况，不能形成有效的激励机制或造成过重的成本负担，导致PPP项目不具有持续性，甚至失败。如伦敦地铁PPP项目中，政府机构和私营部门在项目融资和债务偿还上的风险分配不合理，成为项目失败的重要因素之一。

在城市轨道交通PPP项目中，要警惕低估与项目风险相关成本的“乐观偏见”对风险分配决策的影响。项目规划人员倾向于根据“最有可能”发生的概率来评估风险，而忽略了一些极端情况或较为远期的风险对项目的影响。例如，因为乐观地预测没有成本，政府会做出同意为PPP项目提供担保的错误决定，而政府最终承担的风险要比项目最初预期的大得多，意味着政府无法真正将风险转移给私营部门；而轨道交通承包商也可能有高估市场需求的动机，以掩盖对补贴的需求，并推动不可行的项目。此外，对交通量或收入预测误差过大，导致成本高于或收益低于最初的预期，公共资源可能会投入到不具价值的项目中。政府部门可以参考IO公司的做法，通过真实的统计平均值和呈现所有风险来避免“乐观偏见”对风险分配的影响。

（三）选择合适的支付机制

不同的风险状况和分配决定了PPP项目支付机制的选择问题。城市轨道交通PPP项目因其公益性和票价受限，存在整体效益不高的问题，政府部门应根据项目特点，结合风险分配方案，选择合适的支付机制。

1.使用者付费机制

该支付机制主要存在两方面问题。一方面，私营部门不能完全收回成本的风险。根据项目预期收入需求，可能要对现有费率水平作重大改变。考虑到项目公益性和公众意愿，监管机构和政策制定者很难作出这样的决定。另一方面，政府丧失收费定价权的风险。如果政府放弃了对项目的控制权，私营部门可能为获利不顾社会公众的强烈反对而提高票价，导致违背项目为公共服务的初衷。如加拿大早期PPP项目采取使用者付费的方式就出现过上述问题。

2.政府付费机制

该支付机制在加拿大和英国均得到了应用。政府通过实质性完工付款和基于绩效产出的支付承担了市场与需求风险，只将有限的市场与需求风险、项目收益风险转移给私营部门，保证了项目的持续性。如加拿大交通运输类占比较高的DBFM和DBFOM模式中就采取了多元化支付方式，伦敦地铁PPP项目则采用了“政府付费+绩效考核”的方式。在政府付费机制下，私营部门在运营周期内能否满足项目运营的可用性指标要求和能否提供高质量的交通服务是政府付费的依据。因此，需要明确定义“可用性”的指标要求，并形成评估、监督、责任跟踪、约束机制。如伦敦地铁PPP项目中，政府设立的审核人形同虚设，不能从联合体获得必需的成本信息和管理数据，因此也就无法有效监控成本，掌握项目绩效等实际情况。

3.可行性缺口补贴机制

可行性缺口补贴在我国应用比较广泛。根据行业特点，使用者付费加财政补贴是政府为了保证项目的市场生存能力而给予的优惠政策和一定的补贴资金，主要是通过市场开发和经营来实现投资回报。如北京地铁四号线通过制定票价和客流机制，将项目运行中存在的风险可能对客流量造成的不利影响通过合适的激励制度进行资金补偿，政府部门与私营部门按照约定，在获得一定收益的同时，也承担对应的风险。

在选择城市轨道交通PPP项目的支付机制时，政府部门应根据风险状况和风险分配进行评估。如政府或用户能够在何时支付多少额度，对项目范围、服务水平和结构的影响以及私营部门可能接受的相关风险等。实践中，实现风险分配的关键是政府部门要明确规定支付的标准，并将其与绩效考核标准挂钩。

（四）完善风险应对机制

城市轨道交通PPP项目持续时间长，市场等因素变化较大，公私双方在项目中追求目标不同，难免出现违约、变更、项目提前终止、社会资本提前退出以及产生合作争议等情况。伦敦地铁PPP项目的失败教训表明，项目缺乏完善的风险应对机制很容易带来各种问题和隐患。具体而言，政府部门应从三个方面完善应对机制。

1.重视合同条款的设计

城市轨道交通PPP项目的建设周期长，存在很多不确定性，合同条款中的措辞模糊、内容缺失、设计不合理、部分责任不明等会导致风险与责任不匹配，造成公私双方出现纠纷，甚至因项目失败而导致利益严重受损。如伦敦地铁PPP项目中，合同条款缺乏对需求的明确标准，约束的内容不完整，没有将应有的风险转移给私营部门。其失败做法警示我们：城市轨道交通PPP项目应将分配好的风险和责任落实到合同条款中，以便更好地进行风险管理。PPP项目合同的设计是一项复杂工作，既要全面和清晰，为合同双方创造确定性，也要考虑项目的长期和复杂特点，留有一定的灵活性，以便在合同范围内有效应对变化的情况，而不是终止或重新谈判。

城市轨道交通PPP项目的合同应包括以下关键因素：在性能需求方面，定义所需的资产和服务的质量和数量，以及包括惩罚在内的监控和执行机制；在支付机制方面，定义如何向私营部门支付，基于可用性的政府支付或可行性缺口补贴，以及如何在其中建立奖励和惩罚机制；在调整机制方面，建立特别的费率审查或改变服务要求等处理变化的机制；在争议解决方面，定义如何解决合同争议的制度机制；在终止条款方面，定义合同期限、移交条款以及提前终止的情况和影响。这些条款共同定义了合同下的风险分配，其目的是实现所选择的风险分配。为了减少编制和确定PPP项目合同的时间和成本，一些国家已将PPP项目合同设计的要素标准化。如加拿大将 PPP 项目的变更事项和变更程序，拖延、补偿、救济、不可抗力事件及其定义范围、缓释措施、保险与赔偿，公私双方的违约事件和违约处理方式，项目提前终止影响和补偿，争议解决程序等内容纳入合同协议模板中。

2.通过信用增强或风险转移工具将部分项目风险分配给第三方

如果分配给私营部门的风险水平过高，贷款机构可能会提高贷款利率或降低对项目贷款的意愿，直至项目风险重新分配或者不可融资。在这种情况下，可以采取第三方信用增强机制或保险等风险转移工具。保险公司专门从事定价和风险管理，可以利用其专业优势并收取一定费用，在某些特定情况下出现违约或损失时，向私营部门或其贷款人提供赔偿。例如，加拿大推出了PPP项目的商业保险计划，将保险范围尽可能地覆盖整个项目流程。

3.灵活运用合同或法律赋予政府或贷款方在特定情况下控制项目的权利

在项目构成重大健康和安全风险、对国家安全构成威胁时，可以根据合同或法律赋予政府或贷款方在特定情况下控制项目的权利。如果项目公司未能履行服务义务，政府可以终止PPP项目合同并接管项目。而贷款方的有效干预权利，除了合同条款外，还需要政府和贷款方之间的直接协议来规范要求和实施这些权利的程序。贷款方通常要求在项目公司未能履行偿债义务或PPP项目合同因未能履行偿债义务而面临终止威胁的情况下，实施介入权。

作者与作者单位：孟晔，国际关系学院经济金融学院；李沛颖，国际关系学院国际公共采购学硕士研究生