一、中国政府对外优惠

贷款发展历程

中国政府对外优惠贷款（又称政府贴息优惠贷款、对外优惠贷款，以下简称优惠贷款），是中国政府向其他发展中国家提供的具有援助性质的中长期低息贷款。该援助方式实施初期定义优惠贷款是中国政府对外提供的具有援助性质、含有赠与成分的中长期低息贷款。

优惠贷款是中国对外援助的有机组成部分， 是以中长期低息贷款形式提供的援助。1995 年5 月，在党中央、国务院统一领导下， 中国援外方式进行了重大改革， 政府贴息优惠贷款、援外项目合资合作、无偿援助成为中国对外援助的三种主要方式。

（一）优惠贷款的产生背景

优惠贷款是中国援外工作方式改革的产物， 产生于特定的历史背景。国内环境上，到20 世纪90 年代，经过改革开放十几年的发展，企业成为经济活动的主体，金融机构在中国社会主义市场经济活动中的作用日益凸显， 而政府则更加明确了其宏观调控作用。

国际环境上，作为主要受援国的其他发展中国家也在进行经济体制改革， 普遍实行经济自由化与企业私有化， 单纯的小额无偿援助方式已不能满足这些国家增加收入、提高就业、促进经济发展的迫切需要。

此外，20 世纪90 年代， 国际援助格局发生了巨大变化， 前苏联东欧国家由援助国变为受援国， 中东产油国的援助额减少了四分之三以上， 发达国家失去两大竞争对手， 开始垄断国际援助市场， 官方发展援助总额趋于减少， 政治和其他附加条件增多， 受援国能利用的国际发展援助资金锐减。

从国内外形势出发，1994 年初， 国务院拟采用政府贴息优惠贷款的方式开展对外援助， 帮助受援国建设当地需要的、具备相关资源的生产性项目。此举可将对外经济关系的三大支柱———对外援助、对外投资及对外贸易结合起来，在国家援外政策指导下，推动中国企业与受援国企业的长期合作， 获得促进受援国经济发展及推动中国企业进入国际市场的双重利益， 实现中国与受援国的互利合作。

（二）优惠贷款的发展

1995 年5 月国务院下达《关于改革援外工作有关问题的批复》， 开始实行优惠贷款援助方式。1995 年7 月，中国政府同津巴布韦政府签订第一笔优惠贷款政府间框架协议，1995 年12 月中国进出口银行与苏丹签订谅解协议（贷款协议），苏丹石油开发项目成为第一个利用中国政府对外优惠贷款的项目。

二、中国政府对外优惠贷款现状

（一）资金来源

中国优惠贷款资金来源于两个途径： 中国政府从援外费中核拨的本金部分和银行自筹解决的本金部分， 两者比例大概是1 比2。对于银行自筹解决的本金部分， 其优惠利率与中国人民银行公布的基准利率之间的利息差额，由商务部及其前身从财政部核定的援外支出中予以贴息。

而中国政府从援外费中核拨的本金部分则不进行财政贴息， 该部分本金收回的利息用以弥补银行自筹本金的利率与基准利率之间的利息差和有关费用后，余额并入优惠贷款本金。中国政府对外优惠贷款属于混合贷款。

根据国际上通行的混合贷款做法， 中国的优惠贷款分为软贷款和硬贷款两部分： 政府援外资金属于软贷款， 贷款条件优惠， 在政府间框架协议内进行明确；银行自筹资金属于硬贷款，框架协议只规定硬贷款的额度，其他贷款条件由银行与外方商定。

（二）财政条件

优惠贷款的财政条件属于政策性问题。由于优惠贷款本金的一部分来自于中央财政， 而银行自筹本金部分可得到财政贴息，使得优惠贷款能够以优惠利率对外提供。OECD、IMF 等规定官方发展援助贷款需满足赠与成分至少为25%的标准（用10%的固定利率折现）。一般而言，政府优惠贷款年利率应在2.5%以下，甚至为零，期限最低15 年，最长达到40-50 年。

从国际实践看，政府优惠贷款条件逐年优惠， 优惠贷款年利率平均水平从1990 年的5.2% 逐渐下降到2008 年的3.0%，还款期与宽限期也相应有所延长。

中国优惠贷款实施初期规定的年利率最高不超过5%， 贷款期限最长不超过15 年（含使用期、宽限期、偿还期）。一般情况下， 中国政府对外优惠贷款年利率为4-5%，期限8-10 年，按该条件， 中国政府对外优惠贷款刚刚达到OECD 关于官方发展援助规定的赠与成分25%的最低限。

经过几年的实践，2001 年贷款条件更改为年利率最低为2%，贷款期限最长不超过20 年（含宽限期）。

（三）借贷方式

优惠贷款的借款人一般是受援国财政部， 特殊情况下可以是受援国政府指定并经中国进出口银行认可、由受援国财政部或政府指定金融机构提供还款担保的金融机构或其他机构。具体实施过程中， 主要采取转贷方式和直贷方式两种方式对外提供优惠贷款。

1．转贷方式

优惠贷款的转贷方式是指根据双方政府间框架协议的规定，中国进出口银行与受援国转贷机构签订贷款协议， 再由转贷机构将优惠贷款转贷给最终用款人，用于双方政府同意的、经中国进出口银行和转贷机构评估审定的项目， 由转贷机构负责向中国进出口银行还本付息的优惠贷款借贷方式。

转贷机构包括受援国政府及其指定金融机构， 转贷机构可向最终用款人收取一定的转贷费。为保证优惠贷款项目的顺利实施， 避免转贷机构收取过高的转贷加息加费影响企业使用优惠贷款的积极性， 常在政府间框架协议中对转贷费作出原则性规定。

转贷方式下，转贷机构与最终用款人签订转贷协议，最终用款人可以是中外合资企业、外方企业或中方企业。根据最终用款人的不同，具体转贷方式如下：

（1）转贷给双方合资企业。转贷给在受援国当地注册的中外合资企业， 合资企业的中外双方都可以享受优惠贷款的优惠条件。若中方企业在合资企业中的股份较多，按照合资企业运营模式，中方企业将从优惠贷款使用中获取较多收益。

（2）转贷给受援国企业。将优惠贷款全部转贷给受援国企业，作为股本投入项目。该种方式下，常由中方企业投入一定资本，由双方企业合资兴建项目。这种方式可以进一步扩大援外规模，除财政资本与银行资本相结合的优惠贷款外， 还可带动中方企业的对外投资，将企业、银行、国家三方利益统一在援外项目中， 提高援外项目效益。

（3）部分转贷给受援国企业，部分直贷给中方企业。经受援国政府同意后将部分优惠贷款直贷给中方企业， 一方面可避免转贷给合资企业时中方企业需承担较高转贷费的问题， 另一方面可以为中方企业提供投资受援项目的资金。