近年来，随着国际政治经济格局深刻演变，非洲各国的安全环境也相应发生较大变化。非洲安全形势的变化不仅影响着非洲各国的和平与发展，也对中非关系产生重大影响。为了更好地促进中非关系的健康发展，有必要更全面把握非洲安全出现的新情况、新要素和新趋势，以利于对非洲安全形势走向进行准确研判，有针对性地予以应对。

一、非洲安全新态势

新世纪以来非洲政治形势趋于稳定，但政权更迭造成动荡，局部军事冲突肆虐，恐怖活动分散化，各国普遍面临治安安全的威胁。

（一）政党轮替造成动荡和冲突

非洲的民主被称为“视觉民主”“形式民主”“部族民主”“宗法民主”，民主选举容易被操控，选举结果经常引发质疑，导致社会冲突。加之非洲国家治理能力总体低下，政党政治还不够完善，政党轮替容易激化社群、族群和宗教三大传统矛盾。南苏丹、中非、刚果（金）等国家的内战在选举前后进入高潮。2015年布隆迪在大选期间发生暴力冲突和未遂军事政变，造成上百人死亡，近20万人沦为难民，国家陷入严重的政治危机。2016年以来，刚果（金）因为选举法修正案和总统大选延期而频繁发生骚乱。2018年6月，津巴布韦总统和埃塞俄比亚总理先后在群众集会上遭到炸弹袭击，造成数十人死伤。

（二）军事冲突更加不可预测

非洲国家多处于社会转型阶段，新旧矛盾交织，容易突发军事冲突。第一，热点地区仍然不时发生战争冲突，刚果（金）、索马里、苏丹等国仍然打打停停，战斗规模较小但波及范围较广，冲突多由地方利益、族群矛盾、派系斗争引发。第二，一些长期稳定的国家突然发生武装冲突，并且更加难以控制。如2011年西方干涉导致利比亚陷入长期内战，至今仍然不时发生战斗。第三，一些原本恢复和平的国家陷入了新的冲突。中非共和国的部族和宗教矛盾造成的武装冲突频频发生，布隆迪等国有从选举冲突滑入内战状态的危险。第四，国际社会对非洲和平建设出现失败主义论调，西方国家参与非洲和平事业的力度下降。2015年以来欧洲大幅度减少对非洲维和事务的援助，非洲的一些国家参与冲突解决方案的兴趣也在减弱。

（三）恐怖活动日益分散化

20世纪非洲的恐怖活动主要在东非，恐怖主义组织的矛头对准西方。但“阿拉伯之春”诱发恶劣后果，恐怖组织已经蔓延，西非和中非成为受害最严重的地区。2014年以来，伊斯兰青年党、“博科圣地”等非洲恐怖组织纷纷加入“伊斯兰国”。2017年，“博科圣地”发动了60多次恐怖袭击，活动区域覆盖尼日利亚、乍得、喀麦隆、尼日尔四国5万平方公里的边境区域，截至2018年3月，造成的死亡人数超过2万人，占全球恐怖袭击的14%，260万人沦为难民。国际智库“经济与和平协会”（IEP）公布的全球恐怖主义指数显示，2017年恐怖袭击死亡总人数超过300人的非洲国家包括尼日利亚、索马里、利比亚和中非，其中尼日利亚持续多年成为全球因恐怖袭击死亡人数最多的国家。[2]2017年下半年，联合国反恐行动特别小组（CTITF）和反恐中心（UNCCT）发布的恐怖袭击报告中涵盖了埃及、利比亚、乍得、尼日利亚、索马里、喀麦隆等国家发生的50多起恐袭事件 。

（四）治安威胁加大

非洲暴力治安事件高发，主要表现在三个方面：

第一，在2008年全球金融危机爆发后，非洲多国财政困难，政府对社会治理的投入持续降低，加上一些国家将主要力量用于抗击恐怖主义威胁，影响了其治安投入。

第二，一些国家经济下滑，物资短缺，物价上涨，贫困地区的违法犯罪事件增多。

第三，非洲人口增长多年保持3%的全球最高水平，城市化水平由1990年的31%增长到目前的45%。[3]中非、索马里、南苏丹等国家的工商业急剧衰落，贫困人口剧增，治安问题日益严峻。据联合国难民署2017年的考察报告显示，尼日利亚博尔诺州首府玛伊杜古里较十年前人口增加了一倍，其中有120万人不能满足温饱问题，成为了犯罪组织的招募对象。

同时，非洲的跨国犯罪问题突出。其原因在于：

第一，全球化给非洲带来了贸易和投资红利，也带来负面冲击。资金和人员快速流动，推高了国际犯罪组织的效率。加之高新技术普及，降低了犯罪成本。

第二，非洲的国境线大多分布在沙漠、河流、原始森林地带，管理难度大。

第三，国家财政投入不足，巡逻力量薄弱，跨境有组织犯罪很少受到限制。

第四，腐败问题突出。军警收入微薄，一些西非国家的海防官员和海警甚至暗中参加几内亚海盗团伙。据非盟反恐中心文件显示，非洲的跨境犯罪组织构建起横跨非洲大陆的犯罪网络，交易伙伴包括几内亚湾海盗、基地组织马格里布分支、伊斯兰青年党，非洲犯罪组织与欧洲犯罪组织、中东极端势力和南美贩毒团伙保持着密切的商业联系，新闻媒体还频频曝出针对中国境内民众的网络金融诈骗团伙在非洲被抓获。

（五）卫生安全和气候灾害问题严峻

非洲国家社会公共服务缺乏，医疗和应急能力低下，近年来卫生安全和气候灾害等问题日益突出。2014年西非爆发埃博拉病毒疫情，该年内共造成6128人死亡，几内亚、利比里亚、塞拉利昂、马里、尼日利亚、塞内加尔累计出现埃博拉确诊、疑似和可能感染病例17290例。

气候灾害问题不断显现。撒哈拉沙漠南侵，迫使牧民进入农耕区，布基纳法索、马里、尼日利亚、喀麦隆、乍得、苏丹等20多个国家受影响。为争夺生存资源，农牧民频繁发生械斗，尼日利亚每年因此导致的死亡人数在200人以上。同时，乍得湖、图尔卡纳湖、维多利亚湖等非洲大湖萎缩，尤其是乍得湖面萎缩了90%，居民生存环境恶化。受气候变化影响，非洲近年来频频陷入粮食危机。2014年苏丹、尼日利亚、中非、马里、索马里等10多个国家粮食短缺；2015年，撒哈拉以南非洲粮食大面积减产，3200万人粮食短缺；2017年，南部非洲粮食减产，2900万人粮食短缺。而肯尼亚、埃塞俄比亚和索马里等东非国家则在2017年经历了百年来最严重干旱，大批牲畜死亡，部分农田被弃耕，因争夺生存资源的部族冲突时有发生。

二、影响非洲安全形势发展的新要素

影响非洲安全形势变化的历史性因素包括殖民时代遗留的制度隐患、部族和宗教斗争、外部干涉等。但近10年来非洲国家的安全形势发生的一系列新变化，主要受全球经济形势、地缘政治斗争、社会思潮兴起等新要素的影响。

（一）经济形势造成非洲社会动荡

首先，外汇短缺引发社会失调。非洲货币发行权受制于人，西非和中非20多个前法属国家的货币发行权受到欧盟控制；其他前殖民国家也控制着部分非洲国家金融命脉，如几内亚比绍的货币发行权在葡萄牙手中。同时，非洲国家经济体量有限，对外借债和发行主权债是非洲国家平衡外汇短缺的主要手段，但西方国家动辄降低非洲国家信用评级，加大了非洲国家获得外汇的难度。

其次，美元加息加剧了非洲国家的外汇流失。2015年以来国际市场上美元流量急剧减少，埃及、安哥拉、尼日利亚、埃塞俄比亚、南非等国先后出现了严重的美元荒，很多国家采取控制外汇的政策。此外，对非投资减少，在美国减税背景下，大型公司的利润优先回流美国，进而影响非洲的税收收入。

最后，国际债务负担造成生活成本上升。非洲国家债务总量已经到了不可承受的程度，非洲国家偿债能力不足，已经很难获得外部支持。非洲的经济是“活命经济”，很多非洲国家在粮食、糖类、食盐、柴油等基本商品进口过程中给予直接或者间接补贴，如果该国债务沉重，将不得不取消补贴，直接导致民众生活水平和购买力下降，进而引发社会骚乱。

（二）国际地缘政治斗争危害非洲安全

进入新世纪以来，中国等新兴大国在非洲经济领域的强势上升，使得欧美国家在非洲的影响力急剧萎缩。但美西方维护全球主导地位的雄心并未泯灭。近年来，美欧国家以使馆为基点，以非政府组织为工具，以拓展西方公司利益为目标，在非洲各地煽风点火，制造冲突。按照历史经验，在经济动荡之际，大国博弈会进一步加剧。而地缘战略价值较高的核心地区形势自然会随之动荡。对非洲而言，美国承认耶路撒冷为以色列首都，标志着特朗普对阿拉伯世界的新战略启动。北非国家一直深受中东形势的直接影响，会首先感受到大国引领国际形势变动的威力。对于其他非洲国家而言，伊斯兰世界和基督教世界的对立会进一步加剧，欧美力量对抗恐怖势力、极端势力的斗争会继续。而西方世界发动新一轮对极端势力的斗争，背后掩盖的经济利益之争会波及中国等新兴国家在非洲的合作项目，进一步加剧大国在非洲的矛盾。

（三）美国反恐政策调整的影响

美国总统特朗普在竞选过程中将反恐问题列为战略重点，并强调要调整反恐战争的政策，但目前仍没有出台相应的反恐策略。由于美国在全球反恐战争中发挥着主导作用，尤其对非洲各国的反恐政策和反恐行动影响较大，必然也会引起非洲极端势力的反扑。总体来看，2016年以来西方在非洲反恐战争中的投入明显减少，非洲恐怖主义的活动呈碎片化、本土化、隐蔽化，但制造的恐怖威胁和后果却更加严重，大规模伤亡事件不断发生。2017年索马里首都的一次恐怖袭击就导致500多人死亡，埃及清真寺恐怖袭击则导致300多人死亡，分别成为两国历史上死伤最为严重的恐怖主义袭击。

（四）社会思潮变化迅速

当前全球化进入徘徊期，世界各国都在思考人类政治经济发展的未来方向。加上国际上矛盾长期积累，社会群体之间隔阂加深，消极和迷茫情绪有上升趋势。西方世界的“黑天鹅”事件完全超出了人们对社会思潮汹涌冲突的认识。当前全球经济低迷，非洲成为最直接的受害者，非洲社会精英和知识分子寻求突破和拯救方案，更容易接纳全球的各种非主流思潮。尤其值得关注的是，反全球化浪潮如今在全世界范围内获得了更多社会底层和破产人群的支持，“矿产资源民族主义”“全球化危害非洲”“以群众街头运动赢得社会权利”等各种思想在非洲的拥趸者有增多趋势。

三、对中国的影响 

利比亚从稳定进入战乱，给中国造成的人员和财产损失是非洲安全问题影响中非合作的一个典例。

安全问题直接威胁非洲国家的政治稳定、经济发展和社会进步，阻碍中非迈向更高层级的政治、经济、人文合作。同时，单一国家的安全问题造成次地区安全局势连锁崩坏，危及中国在非洲大陆的投资和人员安全。另外，非洲安全问题还对其他地区造成冲击，间接影响中国与西方国家的关系。

（一）非洲放弃不干涉内政原则及内部分歧问题

非洲与中国都坚持“不干涉内政原则”，是双方开展交往所共同遵守的基本准则。“不干涉内政原则”一直是中国外交中最为重要的原则。20世纪80年代初期，中国进一步明确独立自主的和平外交政策，其中“不干涉内政原则”被特别强调。近年来，尽管西方国家和一些发展中国家不断质疑“不干涉内政原则”，但中国在《对非政策文件》中仍把其列入中非关系的四项政策之中。一直以来，中国在该原则基础上开展对外关系，在国际事务中，尤其是在非洲安全问题上始终占据道义制高点。

20世纪90年代以来，非洲国家安全问题突出，卢旺达大屠杀震惊世界，西方国家倡议的集体安全观得到广泛认可，非洲国家不断提出干涉的要求，非盟成立之初就在宪章中授予联盟“进行干涉的权利”。在此指导下，非盟多次实施制裁和武力干涉。

由于中国坚持“不干涉内政原则”，在非洲国家出现内乱时继续与该国政府保持政治和经济合作，往往不能及时回应和支持非盟的干涉行动，在联合国推动授权决议时也采取慎重态度。因此，中非在处理安全问题上的原则冲突，使非洲国家对中国的非议不断增多，对中国对非外交工作带来困扰。

同时，非洲安全问题引发非洲内部分歧，也使中国的立场选择左右为难。一国安全问题的影响范围越来越具有地区效应，更多国家参与到处理安全问题的进程中，安全解决方案的参与方有扩大化的趋势。南苏丹的军事冲突不仅受到周边国家的关注，中部和南部非洲国家也介入调停。中非冲突、马里危机、刚果（金）内战和索马里问题则受到全大陆的关注。在众多国家参与和平进程的情况下，非洲国家的内部分歧被充分暴露，大陆以外的合作者更难选择立场。如在非盟讨论南苏丹冲突问题时，地区国家存在激烈的对峙情绪。在联合国授权派驻布隆迪维和力量问题上，非洲国家分别持相互矛盾的意见。

（二）安全问题阻碍中非迈上更高层级的经济合作

非洲安全问题突出，制约了中非产能合作，阻碍了中非经济合作提质升级。

第一，束缚中非产能合作。为把中非经济合作推向更高层级，双方已将产能合作确定为新的合作重点。但产能合作属于重资产投资类型，对投资环境有苛刻的安全要求，错误的投资选择会导致难以估量的损失。而且，产能合作的投资收益期较贸易回款期呈几何级数放大，一般要求投资目的地维持十年以上的稳定安全环境。非洲国家安全风险普遍较高，能满足相应安全条件的国家屈指可数，产能合作示范国家仅能局限于埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚等少数国家。

第二，阻碍中非经济合作的深入融合。非洲持续存在的安全挑战，不仅迟滞其经济增长，影响经济转型，还导致非洲大陆被冲突和战乱割裂成孤立的经济单元，难以形成统一市场。即使是在安全环境相对稳定的埃塞俄比亚和肯尼亚，靠近索马里边境的地区也很难被纳入到企业市场规划中。因此，尽管中非关系长期友好，双方经济合作发展迅速，但中非经济合作的模式仍是贸易和工程承包为主，资源开发为辅，工业投资微乎其微。如果不能解决安全问题，非洲国家市场规模小、彼此割裂的现实状况就很难改变，难以达到现代工业对产业链条完整和市场整合的基本需求。中国对非工业投资还将维持在较小规模和较低层次，很难达到产业链条深入融合的合作层次。

第三，威胁原材料稳定供应。中国当前从非洲大量进口石油、电解铜、铁矿石和木材，多数产品来源于冲突多发地区。2017年中国从非洲进口原油占全部进口量的14.2%，进口量前十的国家包括安哥拉、刚果（布）、利比亚、加纳、赤道几内亚、加蓬、埃及、苏丹、喀麦隆等，其中仅从安哥拉进口就达到5042万吨。安哥拉局势的发展态势，严重影响我国的能源安全。中国从非洲进口的钴矿几乎全部来自刚果（金），木材主要来自赤道几内亚、安哥拉和刚果（金），电解铜主要来自赞比亚和刚果（金），以上国家的政治局势变化对中资企业的原材料供应产生重要影响。

（三）投资和人员安全影响对非投资信心

随着中国与非洲国家经济合作关系的日益密切，中非贸易额2017年达到1700亿美元，中国在非洲的企业近4000家，在非投资存量达1000亿美元。[10]作为中非经贸合作份额最大的类别，对外工程承包项目在非洲面临的最大挑战是政治局势动荡。非洲频繁发生政权更迭和军事冲突，使中资企业的投资项目面临合同废除、偿付违约、偿付延迟、财产征用等各种问题。

在利比亚、南苏丹等战乱国家，中资企业不得不中止全部项目，全部撤离外派人员，不仅项目收入难以收回，还损失大量机械设备、物资和现金。而且，按照保险惯例，企业因为战争所蒙受的经济损失，最多只能得到直接经济损失（财产破坏）的部分补偿，而企业在生产经营活动中所发生的间接经济损失则无法得到补偿。最近中非签署的大型投资项目集中在刚果（金）、塞拉利昂、利比里亚等战乱区或者战后区，面临的安全风险不容忽视。

此外，在高风险地区，几乎每年都发生中资企业受到武装袭击并造成人员伤亡的事件，打击了中国投资信心。如中资企业在尼日利亚、刚果（金）、苏丹、索马里、埃塞俄比亚、安哥拉等国家都曾经遭受武装袭击，并造成人员伤亡。受到周边热点问题的影响，一些基本稳定的非洲国家，武器泛滥，暴力事件突出，给中国投资和人员安全造成威胁。中国在非洲的主要投资目的地南非、安哥拉、苏丹、尼日利亚、肯尼亚、乌干达等国，时常发生企业遭抢劫和人员遭袭击的事件，影响了中资企业对非洲的投资热情。

（四）中国与冲突国家的合作受西方攻讦

目前，中非经济合作已占据非洲对外经济合作的主导地位，中国在非洲的政治影响力也日益加强。西方国家从政府到民间，从经济界到舆论界，普遍对中非关系发展感到恐惧和忌妒。在此背景下，中国与冲突国家的经济合作成为西方指责的重点。在联合国没有作出禁止贸易的决议的前提下，中国保持与非洲冲突国家政府的正常经济合作关系，符合国际关系的基本原则。从实际效果上来看，西方国家也无证据证明中非合作会恶化地区形势。

西方国家为实现自己在非洲的战略目标，希望扩大国际社会对非洲国家的干涉范围，因此积极推广针对安全问题的“全球治理”概念。为在社会基层培育西方价值观，扩大亲西方的力量，深层次影响和改变非洲，西方还在联合国等国际组织中推广“多领域干预”的概念，扩大非洲公民社会对政府权力的分享，支持他们参与热点问题的处理。中国坚持不干涉内政的原则是西方推行上述战略的巨大阻力，因此西方公民社会、学界和舆论在全球范围内批评中国在非洲安全问题上的政策，在国际上掀起对“不干涉内政原则”的质疑和批评，并推动西方政府就这一问题对中国施加影响。 

四、加强中非安全合作的思考

中国在非洲利益不断增加，无法完全避免安全风险，因此应该积极参与非洲的安全治理，维护自身在非洲的合法权益，推动非洲走向和平和稳定。

（一）加强中非安全事务合作

针对非洲安全事务，中国应更加主动地采取具体措施和方案。在联合国框架内，积极参与相关维和行动，在非盟和地区组织框架内加强非洲自主维和能力，促进非洲大陆的和平与稳定。

首先，参与修订国际安全原则和维和政策。当前联合国和其他国际组织适用的原则和理论过于陈旧，面临着进一步完善和修改的需要。由于相关原则、理论和政策会对未来国际政治局势走向、国际社会的改造和管理方式产生决定性的影响，中国应该加大理论研究的投入，探寻更好地为国际社会提供中国方案。

其次，促进不同架构中的政策协调。目前，中国在非洲和平与安全问题上实现了包括在联合国、非洲地区组织和非洲国家之间的三个层面的合作与参与，但需要针对非洲和平与安全建设的发展走向加强在各个领域的协调，改善参与方式和手段，避免相互冲突和矛盾，提升效果和影响。

再次，积极参与联合国维和行动。联合国维和行动具有权威性和正义性，是非洲安全与和平事务的主要平台，也是提升国家形象的重要舞台。但中国参与国际维和需要重视三个方面的投入。第一，增派文职人员。文职人员实际掌握联合国维和部门的运作，是维和行动的实际主导者，也是维和理论的探索者和实践者。第二，在技术及后勤条件允许的情况下，向非洲派出更多作战部队。作战部队在联合国维和行动中的作用日益重要，对维和决议的执行力度和执行方式有较大自主权，在一定程度上主导维和行动的走向。第三，提升派出人员的专业素养、外语能力、交流能力和适应能力，提升与其他国家部队沟通协调的能力。

最后，支持非洲的自主维和行动。自主维和是非洲各国和人民的共同意愿，非盟等地区组织的维和行动的影响力必将稳定上升。当前非盟的自主维和能力不足，还面临技术和经济能力不足的挑战。中国可以加强四个方面的工作：第一，加强与非洲的交流和沟通，共同研究和探讨新的维和理念。第二，向非盟现有的维和行动提供更多具体支持，如提供军事、警务、民事官员培训，帮助建设营地、后勤基地和道路。第三，向非洲五个次地区常备维和力量（Standby Force）总部建设提供技术和资金支持，为常备维和军官提供培训。第四，向参与非洲维和行动的国际组织和非政府组织提供资助，或进行交流与合作。

（二）加强应对恐怖袭击的能力

尽管非洲恐怖袭击的主要目标不是中国，但中国已经无法置身事外。中国应向非洲提供适当支持，加强与各利益攸关方的情报共享，并切实增强在非企业和人员的防范能力。

首先，向非洲反恐事业提供必要支持。第一，在联合国框架下，加大对非洲反恐事务的政治支持。第二，在非盟框架下为非洲反恐行动提供更多资金支持。第三，在地区和双边框架下，提供更多培训名额。第四，提供更多反恐装备。中国反恐装备属于世界先进水平，向非洲提供反恐装备，有利于加强非洲国家反恐能力。第五，向非洲国家提供更多反恐技术和理论。

其次，重视情报信息共享的国际合作。当前西方国家是非洲反恐行动的主导力量，在非洲反恐行动中积累了较丰富的经验，其介入模式和合作模式和实践经验，值得中国借鉴。与此同时，西方国家拥有更加全面和立体的情报信息网络，如果中国能实现与其信息共享，对于保障在非投资和人员安全有积极意义。

最后，提高自身抵御风险的能力。第一，应该完善中国海外人员的反恐和防恐机制。第二，在使馆增设安全官，并建立巡视制度，利用当地政府的军事力量来保护中国投资和人员安全。第三，加强信息收集，实现海内外和部门之间的配合与联动。

（三）推动中国安保力量走出去

安保力量可为中非合作保驾护航。非洲面临各种安全挑战，中资企业和中国资本全面暴露在各种投资风险之中。由于中国目前传统的领事保护手段有限，规模企业一般依赖西方安保公司的服务，自身安全被西方公司掌握，中国安保产业走出去势在必行。安保力量是护侨手段的重要补充，也是参与维和事业的辅助手段。

推动中国安保走出去，首先要明晰安保体系建设的行为主体及其职责。国资委可主导框架制定、颁布相关约束性的条例、构建责任及奖惩机制，明确将安保费用纳入海外项目合同。外交部应主导建立联动机制，以领事保护工作为核心，建立非洲安保网络。驻外机构应主导建立驻在国安保网络，借助海外既有力量，实现情报信息汇总和共享，构建完善的安保网络。

其次要尊重联合国颁布的《私营安保公司国际行为守则》《反对雇佣军的国际公约》《奥安达公约草案》，政府部门和国有企业不应直接出面建立安保企业。最后，安保企业应建立协调机制，制定行为标准和行业规范。海外安保力量不能有效整合，就不能为中国企业和个人走向非洲保驾护航。因此，有必要由公安部或中国保险行业协会整合各方力量，制定海外安保行为标准和行业规范，形成强有力的协调机制。