收费公路采用特许经营模式的几点思考

收费公路采用特许经营模式的几点思考

伍迪

2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，简称《指导意见》），标志着我国政府和社会资本合作（PPP）工作进入全新阶段。当前，PPP新机制制度体系已基本建立，随着实践不断深入，部分地方在推动收费公路PPP项目时遇到了一些共性问题，例如收费公路PPP项目的收费期限能否超过30年、经营性公路是否必须采用特许经营模式、地方国有企业是否可以投资建设本级收费公路项目等。本文针对这三个问题开展研究，形成几点思考，供实践中参考。

收费公路PPP项目的收费期限能否超过30年

问题的由来与结论

PPP新机制对特许经营期限上限的规定相比于过去有所突破。《指导意见》提出：“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。”即新的PPP项目特许经营期限可以达到40年甚至更长。

虽然现行有效的《收费公路管理条例》对经营性公路项目收费期限有明确规定，即中西部地区不超过30年、其他地区不超过25年，但是由于PPP新机制出台，有些地方在推动收费公路PPP项目时，希望尽量拉长收费期限从而提高项目经济上的可行性，因此会产生疑问，项目是否能够设置超过30年的收费期限？

结论是不可以。

原因是《收费公路管理条例》法律效力层级更高。虽然PPP新机制的实际执行效力很高，但从法律效力来看，《收费公路管理条例》属于行政法规，《指导意见》以国办函的形式发布，不能改变行政法规的规定，并且《指导意见》已明确“法律法规另有规定的除外”。因此，关于收费公路特许经营期限，应按照《收费公路管理条例》明确的收费期限确定，特许经营期到期日不应晚于收费期到期日。

应对之策

对于“特许经营期限”和“收费期限”的认识，各方应明确，两者不能简单划等号。特许经营期限通常包括自特许经营协议签署之日起的前期、建设期、运营期，而收费公路PPP项目的收费期限一般与运营期保持一致。因此，如果收费期限设置为30年，项目特许经营期限通常会超过30年，超出期限为特许经营协议签署之日起的项目前期及建设期。

在此认识基础上，在现行《收费公路管理条例》生效期间，各方应该严格按照其对收费期限的要求设置收费公路PPP项目的特许经营期限。当然，《收费公路管理条例》于2004年11月施行至今已近20年，不排除未来修订条例时会对期限做调整。因此在当前政策框架体系的各方约定下，可考虑在特许经营方案、公开竞争文件或特许经营协议中提出适当灵活的机制，增加有关表述，但相关表述应客观、中性，例如“若未来特许经营期内法律法规对经营性公路收费期限作出调整，可在符合届时法律法规、项目情况、协议约定等前提下，按程序重新合理界定特许经营期限”。在满足现行规定的同时，也为未来政策变化留好衔接的接口。

上述办法是当前应对收费公路特许经营项目期限问题的“治标之策”，“治本之道”还应是行业法规制度的完善和优化。PPP新机制对特许经营期限上限的调整，从运营期限角度提升了项目可行性，符合基础设施和公用事业项目建设基本规律，实际上为《收费公路管理条例》等行业规定的进一步完善营造了良好氛围，为调整收费期限有关规定提供了有利的契机。

经营性公路是否必须采用特许经营模式

问题的由来与结论

《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理”。《指导意见》明确，“通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者”。结合上述两项规定，有些地方在推动经营性公路建设实施时会产生疑问，经营性公路是否必须采用特许经营模式？

结论是否定的。

事实上，上述两项规定既不等同、也不冲突。所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者，并不等同于必须采用特许经营模式。对《收费公路管理条例》所强调的“招标”，应该从2004年国务院发布的《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）中理解学习，“对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主”。因此，《收费公路管理条例》所说的“招标”，实际上是通过招标方式选择投资者，按有关规定履行完成审批或核准程序后，即可作为项目业主（或项目法人）建设运营项目，与是否采用特许经营模式没有必然关系。所以，采用公开招标并不等同于选择了特许经营模式。

具体实践中，许多地方之所以形成“经营性公路必须采用特许经营”的思维定式，主要原因包括三方面：一是根据2015年交通运输部第13号令等规定，经营性公路应当在完成项目核准手续后签订项目特许权协议，一些地方认为签订特许权协议的项目即为特许经营项目；二是根据《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》等有关规定，车购税资金主要支持政府还贷路和采用PPP模式实施的经营性公路，一些地方担心若不采用特许经营就无法获得车辆购置税收入补助地方资金；三是与其他模式相比，特许经营已形成较为明确和规范的实施流程，一些地方担心采用其他模式可能存在合规风险。

应对之策

通过上述分析，各方应充分认识到，特许经营是经营性公路项目的投融资模式之一，但并不是唯一模式。为帮助行业各方打消“不得不”采用特许经营模式的顾虑，有关方面可以“对症下药”，例如通过调整车购税资金支持的政策规定、明确有关规定中“招标”“特许权协议”等内涵要点和适用范围等方式，统一行业各方认识，引导行业各方准确把握行业政策、合理选择采用特许经营或其他方式推进经营性公路项目。

与解决收费期限上限问题需要完成修改条例的“大动作”不同，在是否必须采用特许经营模式的问题上，有关方面只需要通过实现统一行业认识的“小调整”，即可引导各方在特许经营模式和其他模式进行比选时做到一视同仁、合理决策。

地方国有企业是否可以投资建设本级收费公路项目

问题的由来与结论

PPP新机制对地方国有企业参与本级特许经营项目提出了较明确的限制，对于新建（含改扩建）特许经营项目，要求地方国有企业不得以任何方式作为项目的投标方、联合投标方。因此，有些地方在推动收费公路建设实施时会产生疑问，地方本级国有企业是否可以投资建设收费公路项目？

结论是：如果项目采用特许经营模式就要严格遵守新机制规定；如果不采用特许经营模式，问题本身就不存在了。

PPP新机制对地方国有企业参与身份的限制，主要原因在于，地方国有企业作为受地方政府控制的企业，如果以特许经营者的身份参与并承担新建（含改扩建）项目融资建设的职责，容易导致特许经营异化为政府的融资行为并发生隐形债务风险。

应对之策

如果收费公路项目采用特许经营模式，各方应充分理解并遵守PPP新机制有关要求。新机制明确地方国有企业既包括地方国有独资或国有控股企业，也包括其独资或控股的子公司。对于新建（含改扩建）收费公路特许经营项目，如采取资本金注入方式提供政府投资支持，地方国有企业仅可以作为政府出资人代表参与，但原则上不得在项目公司中控股；对于不涉及新建或改扩建的存量收费公路特许经营项目，地方国有企业的参与身份可不受限制，但也不得因采取特许经营模式盘活存量资产而新增地方政府隐性债务。

如果收费公路项目不采用特许经营模式，可按照《收费公路管理条例》，通过招标投标方式选择符合条件的地方本级国有企业作为投资者，履行审批或核准程序后作为项目业主（或项目法人）建设、运营、管理经营性公路项目。

结语

对经营性公路特许经营项目而言，特许经营期限需要受制于收费公路收费期限，但PPP新机制对于特许经营期限上限的调整为收费公路有关法律法规对收费期限的调整营造了良好环境。特许经营并非收费公路项目投资建设的唯一模式，通过招标投标方式选择投资者也并不等同于项目必须采用特许经营模式，行业各方应吃准吃透政策精神，形成共识，打消通过特许经营以外模式推进项目的顾虑。地方国有企业参与本级特许经营收费公路项目时，必须严格按照PPP新机制要求以适当身份参与，不能因采用特许经营模式而额外新增地方财政未来支出责任，不得新增地方政府隐性债务。