“一带一路”倡议十年：四轮驱动合作机制

作者：卢锋，北京大学国家发展研究院经济学教授；潘松李江，北京大学国家发展研究院博士后、助理研究员

“一带一路”倡议提出十年来，共建国合作推进的各类基建项目最有既视感和影响力。大规模基建改变了世界经济地理版图，提升了参与国家的工业化水平与民生福祉，成为当代国际经济合作发展的教科书级别案例。“一带一路”大规模基建成效尤其彰显，关键在于中国经济借助特殊阶段性优势条件，能够为很多发展中国家提供相关合作所需要的四方面配套条件，“四轮驱动”合作机制为超越现实约束因素尤其是融资制约提供了闭环性解决方案。

“四轮驱动”之一是参与对外承包工程。工程营建修造是创造“一带一路”大规模基建成就的直接经济活动，然而很多共建国家通常缺少大规模现代工程建造能力。改革开放时期中国对外承包工程能力提升和规模拓展，为中国企业大规模参与“一带一路”工程建造赋能。2013年“一带一路”倡议提出后，中国对外承包工程规模迅速扩大，覆盖超过184个国家和地区，中国工程承包商的国际竞争力也显著提升，目前已跻身全球前列，中国对“一带一路”共建国家的承包工程规模同样经历了大幅增长。不过近年出现增长相对或绝对回落调整的情况，提示“一带一路”合作出现一些新情况新矛盾需要应对。

“四轮驱动”之二是设备和材料配套。开展“一带一路”基建工程离不开设备材料等资本品投入，海外承包工程中设备和材料所占比重大约在60%—70%，是海外承包工程最大的成本来源。中国拥有发达的工业体系，能够提供大规模基建所需要的大部分设备和材料。从国际经验看，一国在为发展中国家提供优惠条件合作实施基建项目时，通常倾向于使用本国设备和材料。中国在实施这类项目时也从国内供给设备和材料，并出台相关政策鼓励，在客观上也有助于推进“一带一路”共建国之间产能合作。

“四轮驱动”之三是对外直接投资能力。大规模基建通常需要投入巨额资金，必要的资金供给是规划实施大型基建项目的前置条件之一。“一带一路”共建国大部分是中低收入国家，相当比例还是低收入国家，通常缺乏国内融资能力，外部融资也面临较多制约，中国较强融资供给能力对推动相关合作发挥关键作用。中国“一带一路”合作采用的融资方式大体可分为两大类：一是对外直接投资（OFDI）与各类基金提供的直接融资，二是各种金融机构通过不同类型信贷提供的债务融资。

对外直接投资意味着中国企业在东道国兴建工厂、矿山、交通运输等基础设施和制造业产能项目，为此需要实施不同规模的基建工程。直接投资为东道国带来储蓄和外汇，有助于解决这些国家的“双缺口”限制。中国设立了多只国际性基金对“一带一路”各类合作项目进行直接投资。“一带一路”倡议提出后，中国还出现一批地方性“一带一路”投资基金，以股权投资为主，主要投向基础设施领域。

“四轮驱动”之四是信贷债务融资能力。各类贷款债务融资是中国向“一带一路”大规模基建提供资金支持的最重要方式。观察相关案例可见，中国与“一带一路”共建国家就特定基建项目达成合作计划，往往包含国内特定金融机构提供贷款支持内容。即使是官方优惠贷款也往往不是单纯以资金赠与形式提供，而是与合作实施基础设施建设项目相联系。这些优惠贷款本金由中国进出口银行在市场上融资，然后通常以低于中国基准利率的贷款利率贷出，利息差由中国财政补贴，对借款人有相对严格的选择，往往由中方企业参与承包工程建设。

与计划经济时期对外融资基本采取无偿捐赠和无息贷款方式不同，改革开放时期特别是进入21世纪以来，中国对涉外信贷融资实施了多轮体制和政策改革调整，逐步形成近年以官方援助为引导、政策性金融机构为主力、各类市场性金融主体积极参与的多元化债务融资体系，对“一带一路”大规模基建和互联互通合作发挥了关键推动作用。

成就也会伴随新矛盾。近年，中国与共建国家在承包工程、国际贸易和债务融资规模上的增速均有所回落，反映出全球经济环境变化带来的新挑战。新冠疫情和地缘政治紧张导致全球经济波动和不确定性增加，加大了国际工程承包市场的调整压力。发展中国家经济复苏困难、走势分化和部分国家主权债务风险上升，也对原有融资合作机制提出新问题。“一带一路”合作必然面临矛盾与困难，其推进过程不可能绝缘于国际经济环境演变的影响。为推动“一带一路”合作行稳致远，需完善创新投融资方式，为“四轮驱动”机制进一步赋能增效。政策上要重点强化融资各环节风险识别防范，采取具体改进措施提升“一带一路”资金融通可持续性与稳健度。

一是总结“一带一路”合作实践经验，综合评估东道国经济发展与债务可持续性，适度调节大规模基建项目的合作推进节奏，重视“小而美”的高效率项目。二是在对外承包工程领域基于市场化原则逐步增加项目融资比例，适度调减政策性融资比重。三是以投融资风险的事前识别、事中防范、事后治理为抓手，对共建项目实施全流程风险管控，提升“一带一路”合作国家之间政策沟通有效性。四是在坚持科学有效治理、合理分配负担前提下，积极参与和创新全球主权债务风险的多边治理。