中国参与国际主权债务重组的思考

2021年7月31日“中国国际金融三十人论坛第四届研讨会”在上海召开，主题为“开放·绿色·合作”，研讨会由中国国际金融三十人论坛主办，上海发展研究基金会和上海国际经济交流中心承办。中国人民银行国际司司长朱隽女士在研讨会上作了题为“中国参与国际主权债务重组的思考”的演讲，以下是她演讲的主要内容。

▲   中国人民银行国际司司长朱隽女士

2021年7月31日“中国国际金融三十人论坛第四届研讨会”在上海召开，主题为“开放·绿色·合作”，研讨会由中国国际金融三十人论坛主办，上海发展研究基金会和上海国际经济交流中心承办。

中国人民银行国际司司长朱隽女士在研讨会上作了题为“中国参与国际主权债务重组的思考”的演讲，以下是她演讲的主要内容。

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一、主权债务重组的平台

现在因为国内和国际上关于主权债的讨论比较多，尤其是新冠疫情去年爆发以后，G20推出了缓债和重组的倡议。但有很多讨论是浮在表面上的，对国际债务重组主要的一些机制缺乏了解。我讲一下基本的机制。

第一个是主权债重组的最根本的机制，即巴黎俱乐部。它负责官方债权人债务的重组，现在有22个永久性的成员，主要是发达国家。最近俄罗斯、韩国也都加入了巴黎俱乐部。

中国现在是观察员身份，从2013年年底开始，中国一直非正式的，但是常规地参与巴黎俱乐部的会议。

第二个是协调私人债权人的重组的机制，即国际金融协会（IIF）。该协会于1983年成立，目前有来自70多个国家和地区的500多家商业银行是其会员。中国工农中建好像都已经加入了这个协会。

IIF主要崛起于2012年希腊的主权债务危机期间，承担了和官方部门协调和谈判的角色，自那以后成为国际上代表私人部门谈判债务重组的多边机构。

还有一个平台机制就是伦敦俱乐部。这个俱乐部现在已经被边缘化，基本不太存在了。在IIF成立以前，有一些跨国商业银行面临债务危机的时候，主要通过伦敦俱乐部来重组债务国的贷款。

它没有固定的成员，但是在实践当中有一定的原则和做法。IIF兴起以后，这个伦敦俱乐部基本已经停止了运作。

然后就是实操部门，协调官方和私人部门的债权，主要是国际货币基金组织（IMF）和世界银行，尤其是拉美危机之后，这两个组织的作用日趋重要。

一般的重组方案，都会与IMF和世行的贷款项目挂钩。IMF和世行制定重组方案，决定向债务国贷款的最根本的依据，就是他们有一个债务可持续性分析框架（DSF）。DSF分析各国债务情况，并以此为基准，来确定各国的主权债务如何重组的指导性框架。

最后一个平台就是G20。自去年新冠疫情爆发以后，很多国家受到了疫情的影响，债务问题岌岌可危。

去年4月份G20讨论通过了缓债倡议，去年11月份核准了债务处置共同框架。作为一个多边平台，G20开始介入了主权债务重组。

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二、主权债务重组的一些主要的方法

背景情况有这么几个，一个是刚才提到的G20缓债倡议（DSSI）和共同框架（Common Framework，CF）。

低收入国家债务风险加速暴露以后，去年4月份G20通过了为低收入国家缓债的倡议。

但是考虑到低收入国家面临持续的流动性压力，在今年4月份的G20央行和财长会上，同意进一步将这个倡议延长，现在基本上延到了今年年底。

4月份的部长会议上还有一个共识，到今年年底以后不再延了。缓债倡议名义上缓解了低收入国家的债务问题，但利息还在滋生。

低收入国家面临的是债务可持续的问题，仅靠缓债无法解决债务长期面临的压力。去年下半年G20一直在进行激烈的讨论，到去年11月份，领导人峰会的时候，决定以债权人共同参与的方式，在个案的基础上，为低收入国家开展债务处置。

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DSSI缓债倡议的要点内容主要包括四点：

第一点是受益国的范围，一共77个国家，包括国际开发协会IDA的借款国和联合国界定的最不发达国家，都是比较穷的穷国。例如安格拉，它属于联合国最不发达国家，所以也在这个受益国范围中。

第二点是缓债条件，又分为三条：第一是对IMF和世行没有拖欠，有四个国家不符合这个条件，包括苏丹、津巴布韦；第二是已经提出申请IMF贷款；第三是正式向债权国提出缓债申请。

第三点是债务国的义务，将缓债资金用于抗疫相关支出，并向世行和IMF披露相关的信息。

第四点要求其他的债权人参与，包括商业债权人，私人部门债权人，多边开发机构也要参与。

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G20债务处置共同框架要点内容可以分为五点：

第一，债务处置的国别范围，同DSSI倡议受益国范围是一致的。

第二，债务处置的流程。债务国提出申请以后，相关债权人要建立债权人委员会，会同IMF和世行评估债务重组的必要性和重组的方案，通过公开透明的磋商来确定重组方案的核心要素。最后由债务国、债权国共同签署谅解备忘录（MOU），落实重组。

第三，债务处置的形式。原则上是说不进行债务减记或者核销，也就是说不核销本金。

第四，其他债权人的参与。我们一直在G20框架下进行积极的呼吁，但是现在商业部门债权人参与不多，多边开发机构也不是很踊跃。

第五，要披露信息，这个主要是针对债务国的。

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刚才是G20的处置框架，下面简单介绍一下IMF和世行关于债务可持续性的分析框架，这是在债务重组的实际操作中用得最广泛的，IMF和世行的框架是用来评估低收入国家和公共风险债务情况的。

它主要包括两方面的内容，一个就是对当事国未来十年的债务负担以及和外部冲击、政策突变相关的脆弱性，进行情景分析和压力测试。

第二个是基于上述分析，对一国出现公共债务困境的风险进行评估，做出一系列的量化分析。有个术语就叫低收入国家债务可持续性的债务负担的阈值，就是指债务负担一些情况指标的门槛值，利用阈值可以对低收入国家债务风险进行分类。

在此基础上，它对债务国的公共风险进行评估，大概可以分为四类。低风险类，就是所有的债务负担的指标，在压力测试下不超过阈值，这是比较好的。

中风险类，就是正常情况下低于阈值，但是在压力测试下会有一个或多个的指标突破阈值。高风险类，不管是基线还是压力测试下，有多个指标突破阈值，但是在分析的这个时间点，这个国家还没有出现还债的困难。

最后一类是比较困难的，就是债务困境，当事国已经出现还债的困难，甚至出现拖欠，要进行重组。这种情况下，多个债务负担的指标在预测期内持续上升，并突破阈值，被视为债务不可负担的强烈信号，这个时候IMF和世行就需要介入。

他们提出恢复债务可持续的主要方式一般有三种：强有力的财政整顿、新的优惠性融资和债务重组或重新安排。

还有一个协调主权债务重组的机制是巴黎俱乐部。它是债权人坐在一起，共同听取IMF、世行的报告，如果一致同意IMF、世行评估的债务国债务不可持续，就展开债务重组谈判。

巴黎俱乐部有六大原则，2016年中国担任G20主席国的时候，要求就这些原则跟他们重新进行了谈判。

同时，我们想澄清两点对巴黎俱乐部的认识，现在社会有些言论说巴黎俱乐部是不是富人俱乐部？我们认为它并不是富人俱乐部，成员国主要是官方债权人。

原来它的成员国都是发达国家，但近年来随着新兴债权人的崛起，巴黎俱乐部扩大了很多成员，比如说俄罗斯、韩国、巴西已经正式成为它的成员，印度、南非、土耳其和我们都是常态性参加它的会议。所以说它是富人俱乐部，是不太合适的。

另外一个是认为巴黎俱乐部它是一个专门减债的俱乐部。实际上它的宗旨就是给官方债权人提供协调的平台，帮助官方债权人在发生危机的时候，最大程度回收债权，并且支持债务国债务可持续的发展。

之所以开展债务重组，主要是寻求债务减免的国家，绝大部分都是债务不可持续，并不是主观要赖帐。重组的最终目的不是减债，而是帮助债权人未来更好的回收债权，更好的保护我们作为债权人的权利。

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三、对中国参与国际债务重组的思考

我们面临的挑战包括如下方面：

第一个挑战，随着中国这样的新兴债权国的崛起，刚才提到的巴黎俱乐部逐步被边缘化，主要是因为它的成员构成。但是IMF和世界银行并没有被边缘化，我们还是要积极参与。

第二个挑战，在于目前未能有效地确保私人部门债权人参与债务重组。从数据资料看，发展中国家的债务构成中61%是私人部门的债权，23%是多边债权人，只有16%是双边官方债权人。

G20的DSSI和共同框架，是针对这16%的双边官方债权人。境外的很多媒体一直在说中国的债务陷阱，但是从资料中可以看到所有国家的双边债权加起来只有16%。

中国只不过是在这16%里头占了一半，占8%左右。所以，说发展中国家的债务陷阱是由8%的中国双边债权构成的，这是很不妥当的。

从历史上看，大多数债务重组的情况下，都是先对私人部门进行重组，之后公共部门再参与重组。而且受偿权方面，主权债的地位是优先于私人部门的。

在这次G20共同框架的案例中，国际组织先推动公共部门参与债务重组，我们认为这容易导致债务处置成本分担的不均。

除了我们的国开行以外，国际上没有一家商业银行，没有一个私人部门债权人参与到G20缓债倡议的落实当中，而我们在G20和IMF的平台上，一直和有关的国家进行相关的谈判。

第三个挑战，光靠减债并无法解决低收入国家的困境。目前的债务重组，更多的关注减债，忽视了发展融资的作用。

从历史经验看，低收入国家走出债务危机，实现可持续增长，最终是要靠经济增长，是要拓展它的融资的来源，并且确保资金的投向能够产生良好收益的项目，这里就需要加强低收入国家的能力建设。

基于这一方面，针对人家说我们的什么债务陷阱和债务负担论，我们进行了有力的回击。

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说到债务陷阱，归纳一下国际社会对中国的诟病。

第一，出口信贷。我们国家的具体实践和发达国家的出口信贷存在比较大的差异，该优惠的优惠得不够，不该优惠的又过于优惠。

一般来说优惠贷款，像日本和英国都是25年、30年期的。我们一般没那么长期限，就是说该优惠的不够优惠，期限不够长。还有一个是利率不够低。日本和英国的开发性贷款，基本上是0利率或0.1%、0.5%，我们比这肯定要高，这也是人家诟病的主要原因。

第二，诟病抵押贷款。我们很多大型的项目要求抵押。按国际惯例，IMF、世界银行、非行、亚行，其贷款在发生债务重组的时候，受偿权是排在第一的,抵押贷款可能影响这些国际多边机构的最优受偿权的地位。

第三，数据透明度问题。此前我们不对外披露我们的债务，是因为我们没有全面的针对主权债务的统计系统。财政部前两年已经开始构建这个系统，但只针对部分大银行。

银保监会也开始有了一些数据的统计，但是不一定全面。这方面的工作需要一步一步地做。

第四，中资金融机构的定位。我们认为只有口行使用财政资金，只有口行、中信保等涉及财政补贴，是官方债权人，国开行是商业化运作，不涉及国家财政的补贴，应该算作私人部门债权，西方国家对于这个是有争议的，他们要把国有定义扩大到所有的国有商业银行，包括开行。那样的话我们的债权确实是占比比较大。

最后我们参与国际债务重组，要坚持一个原则，就是多边协调。多边协调，可以确保各类债权人共担风险，可以更好的维护我们的利益，而且可以有效地避免政治和外交利益上的攀比和绑架，减轻双边的压力。

针对债务国，我们也能要求它实施相应的改革措施进行改革，从而加强债务的可持续性。

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