新加坡工程咨询模式对我国工程咨询发展的启示

在推进“一带一路”建设、加快“引进来”和“走出去”的时代背景下，中国工程咨询行业一直在积极探索更好的与国际接轨的道路。对比全球诸多区域，新加坡所处的东南亚是经济前景较为利好的区域。同时，新加坡作为国际金融中心的地位也在不断加强。新加坡的项目管理方式及管理法规受英国管理惯例和法律法规的影响较大^[1]，其建筑体系已相对成熟，能较好地与国际接轨。因此，中国工程咨询企业“走出去”，新加坡的工程咨询模式值得研究和学习。本文选择新加坡工程咨询模式作为研究对象，从其建设模式、从业人员、专业分类、服务范围等四方面入手，对比国内工程咨询现状，结合全过程工程咨询模式特点，提出我国工程咨询可能寻求更多发展空间的方向，以期为我国工程咨询行业、企业及从业人员带来更多启发，提升我国工程咨询国际竞争力，从而实现“走出去”目标。

新加坡工程咨询行业简介

新加坡建设模式

工程咨询作为工程建设活动中不可或缺的一项技术服务环节，其实施与项目建设过程密切相关。在不同的建设模式下，工程咨询企业扮演着不一样的角色，对咨询服务工作内容也有着不同的需求。新加坡的建设模式主要有三种，如图1所示^[2]。

图1 新加坡建设模式

新加坡咨询行业从业人员

新加坡的咨询行业从业人员主要分为三类，即建筑师（Architect）、专业工程师（Professional Engineer）和工料测量师（Quantity Surveyor）。新加坡的建筑师受建筑师法（Architects Act）的监管，所谓“建筑服务”（Architectural Services），是指出售或提供用于任何建筑物或其部分的建造、扩建或改建的任何建筑平面图、图纸、描图或类似物品以获得收益或报酬。除非是注册建筑师或在注册建筑师的监督和指导下，任何人都不能绘制或准备任何用于管理新加坡任何建筑物或其部分的建造、扩建、改建的建筑平面图，且不得从事描图、设计、技术文件编写等工作^[3]。

新加坡的专业工程师受专业工程师法（Professional Engineers Act）的监管，“专业工程工作”（Professional Engineering Work）包括需要应用工程原理和数据的，涉及到公共利益和福利的，保障生命、公众健康或财产的，与公有或私有的公用事业、建筑物、机器、设备、工艺、工程或项目相关的专业服务、咨询、调查、评估、规划、设计或建设/运营监督工作^[4]。

测量师（Surveyor）在新加坡涉及到很多领域，如建筑测量师、土地和水文测量师、财产估价师和工料测量师。其中，工料测量师主要在项目新建和重建过程中提供成本和经济方面的咨询服务。专业工料测量师通常被称为工程造价顾问，在建筑或土木与结构工程师、机械与电气工程师等专业顾问中扮演会计角色。作为建筑成本顾问，工料测量师的主要职责是确保业主在项目上的投资物有所值^[5]。

新加坡咨询顾问分类

五大专业类别

新加坡的公共部门建设项目的咨询业务受PSPC–Public Sector Panels of Consultants管理，其隶属于新加坡建设局（BCA），代表财政部为政府部门、法定机构和其他公营机构的采购需求提供服务。PSPC将受其注册的咨询顾问企业分为以下五大专业领域^[6]（图2）。

图2 新加坡咨询顾问企业五大专业领域

资质管理

PSPC服务于公共部门采购，要参与公共部门采购投标的咨询企业必须进入PSPC列表，未在PSPC列表上的企业只能提供除政府投资以外的项目咨询服务。PSPC在五个专业领域下各又设置了四级，每级对应有不同的投标限制（表1）。每家企业可以申请多个专业领域，但每个领域只能申请其中一级^[7]。

表1 五大专业领域投资限制等级划分

新加坡咨询顾问服务范围

建筑顾问服务范围

根据新加坡建筑师协会《建筑师服务范围和付费合约条款》（Conditions of Appointment and Architects Services and Mode of Payment），新加坡建筑顾问（Architect）的服务分为四个不同的角色，分别为设计师（Designer）、有资质的人（Qualifed Person）、合约管理负责人（Contract Administrator）、设计负责人/项目管理负责人（Design Manager/Project Administrator）^[8]。

新加坡建筑师协会（SIA）对建筑师在建设项目各阶段的基本服务内容（表2）及附加服务内容（表3）进行了约定^[9]。

表2 基本服务内容

表3 附加服务内容

建筑顾问的驻场监理职能

根据新加坡《建设法》（Building Control Act），新加坡监理（site supervisor）的职责是在QP的管理和指导下，为小规模施工项目（750万新币以下）的关键结构构件施工（如混凝土、桩、预应力、高摩擦螺栓的紧固、挡土和稳定结构）提供即时监督，为大规模施工项目（750万新币以上）的结构施工提供全职监督，以确保所监督的结构构件或关键结构构件是依据QP提供的获批图纸以及建设局所有规定施工的^[10]。

根据新加坡《建设法》和相关建设法规的描述，可以理解为监理承担了QP部分现场管理的职责，因此，新加坡建设法规规定监理应协助QP在施工现场建立并维护各项施工计划、施工记录、监理记录、监测报告、检测报告、总结报告等文档。

工料测量顾问服务范围

工料测量（Quantity Surveying）是由专业工料测量师提供的各种服务的技术过程。工料测量师的主要职责包括：提供财务建议；提供合同的建议；编制工程量清单；生命周期成本计算；项目成本控制和预测；可行性研究及土地采购。

新加坡工料测量师在各阶段的服务内容如图3所示。

图3 新加坡工料测量服务内容

此外，新加坡工料测量的服务范围还包括评估针对保险理赔的楼宇重置价值；提供在仲裁和调解中的专家证据，在设计和建造合同中作为业主/客户代表，维保管理期的生命周期成本评估，价值管理等^[11]。

项目管理顾问服务范围

新加坡的项目管理工作，从可行性研究阶段一直持续到项目结束后，具体工作内容如图4所示。

图4 项目管理服务内容

除上述工作内容以外，项目管理团队还承担着如下职责：协助业主采购顾问；制定总进度计划，承担总协调工作，在业主的指示下组织会议并形成记录；定期安排和召开会议，形成会议纪要上报业主，以便业主及时了解项目进展；协助业主管理各专业顾问团队，及时沟通、监督和传达业主要求；负责会议文件准备、会后记录出具和议定事项的跟踪等；在项目各阶段对进度控制负总责；跟踪预算支出；与承包商和顾问共同准备项目宣传材料等；与承包商和顾问合作与当局、非政府组织、公共团体和其他利益相关者保持必要联系，沟通以了解其需求；监控承包商和顾问对安全要求的遵守情况（如需）；协助和监控缺陷责任期间的缺陷修补和竣工证书的签发，协调项目完工后的移交。

中新两国工程咨询对比分析

我国工程咨询行业起步于20世纪80年代。1982年，我国利用世界银行贷款建设的鲁布格水电站是第一个运用现代项目管理方法的大型项目。1984年开始引入工程监理制度，到2003年《建设工程工程量清单计价规范》施行以及《关于培育发展工程总承包和项目管理企业的指导意见》颁布，再到2014年国家提出“研究推进工程项目管理和工程总承包的具体措施，鼓励大型监理企业开展项目管理和工程咨询服务^[12]”，2017年提出“试点开展全过程工程咨询服务模式，积极培育全过程工程咨询企业，鼓励建设项目实行全过程工程咨询服务^[13]”，2019年提出“发展全过程工程咨询，出台《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，研究制订全过程工程咨询服务技术标准和合同示范文本^[14]”。时至今日，我国不仅形成了诸多具有中国特色的建设管理模式，还发展出了如项目管理、工程监理、工程造价、招标代理、技术咨询、全过程工程咨询等既能专业化又能集成化的工程咨询服务业态。

资质管理——各资质级别承揽业务范围不同

一直以来，我国对咨询企业承揽专业咨询服务都有企业资质要求，而随着全过程工程咨询服务逐渐拉开序幕、“证照分离”改革全覆盖试点全面推广，部分专业咨询板块企业资质逐步取消。2017年9月22日，国务院发布《关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消了工程咨询单位资格认定。2021年4月1日，国家发改委令第42号正式废止《中央投资项目招标代理资格管理办法》，标志着招标代理资质已被全部取消。与此同时，2021年6月3日，《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号文）发布，在全国范围内取消工程造价资质审批。无论是招标代理等资格废止，还是造价资质全国范围内取消，实行简政放权、降低准入门槛的目的都是为了打破了行业间的壁垒，使工程咨询、造价、招标代理等产业融合，向全过程工程咨询转型。

针对全过程工程咨询服务的企业资质要求，根据国家发展改革委、住房城乡建设部《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号文）有关规定，工程建设全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。由此可见，尽管工程咨询、造价、招标代理等资质已经取消，但在进行全过程工程咨询服务时，如涉及勘察、设计、监理等服务板块，仍对相应企业资质进行了规定。

在对咨询企业承揽咨询业务的资质要求上，新加坡与我国有相似之处，即都要求咨询企业具备某个专业、某个级别的资质才能承揽某种业务。不同的是，中新两国虽然都设置了工程咨询企业承揽业务的资质门槛，但在业务范围的划分上有些许不同。最显著的区别在于我国咨询企业的资质等级越高，所承揽的项目越不受限制，而新加坡高资质级别的企业是不允许承揽低投资额的项目的。相比之下，我国咨询企业为了获得更大的市场，会想方设法取得更高的资质等级，同时也时常发生高等级资质企业向下挤压低资质等级咨询企业市场空间的情况。而新加坡对高资质企业的投标限制无形之中保护了低资质等级咨询企业的市场，允许小型企业在能力范围内积累足够的业绩和经验，逐步提升服务水平，以承揽更大的项目。

取费——市场化程度不同

在咨询服务取费方面，新加坡的市场化程度比国内更高，根据《新加坡建筑师协会建筑师服务范围和付费合约条款》（SIA Conditions of Appointment and Architect's Services and Mode of Payment）里有关合约的部分规定，建筑师取费可以按照三种取费原则进行定价：按建安投资额的固定百分比定价；总价包干价（Lump Sum Fees）；按投入人员、工时等计算（Time Charge Fees）。同时，在合同中明确界定建筑师的工作范围（Scope of work），分为基础服务（Basic Service）和附加服务（Addtional/special Service）两类^[15]。

此外，对于超出合同范围内的服务工作，也会在招标阶段约定费用补偿。以新加坡某项目管理服务采购招标文件^[16]为例，非咨询方原因延期或新增额外工作造成咨询方工作量增加的，可以增加相应报酬。招标文件中明确了该种情况下不同层级人员的延期服务取费标准，具体如表4所示。

表4 延期服务取费标准

不可否认的是，在市场调节的机制下，新加坡咨询服务费取费高低也存在行业规则，但工程咨询服务作为智力型服务，其价值不容忽视。

国内的咨询服务取费大多参照计费文件执行。发改投资规〔2019〕515号文中提出了全过程工程咨询服务酬金的两种取费方式：一是叠加法，按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用计取；二是成本加酬金法，按人工成本加酬金方式计取。现阶段应用最多的还是叠加法，即各板块参照计费文件算出相应费用后加总。

根据取费文件取费的优势在于给咨询企业提供了一个具有普适性的取费基础，但也存在较大弊端。弊端之一就是存在取费文件跟服务价值脱钩的情况。以代建管理费为例，根据财政部《关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）的有关规定，价值1000万元的建设项目代建管理费仅为20万元，而因代建单位需要承担建设单位大部分职责，20万元远不足以支撑代建单位在一个建设项目上投入的人力成本及其他成本。此外，咨询企业普遍在取费文件上有较大下浮，形成低价竞争。以监理取费为例，工程监理企业普遍在国家发展改革委、原建设部《关于印发<建设工程监理与相关服务收费管理规定>的通知》（发改价格〔2007〕670号）取费基础上下浮40%甚至更多，但随着对监理企业的要求越来越高，过低的咨询服务费势必会影响咨询服务质量，加剧同质化竞争，而低质量服务和同质化竞争又会进一步降低咨询服务价值和收费，形成恶性循环。

在全面深化价格机制改革的大背景下，工程咨询行业也曾施行过一些旨在充分发挥市场在资源配置中的作用、促进相关服务行业发展的举措，然而实践效果并不理想。收益和成本之间无法平衡，从某种程度上也限制了国内咨询企业的发展，从而进一步限制了咨询行业的进步。

招投标——评标体系设置不同

新加坡公共部门采购咨询顾问的评分办法采用“质量–价格评估法”^[17]，与我国的“综合评估法”类似，都是综合考虑投标人技术方案、人员配置、企业业绩及投标报价等因素，选择综合评分较高的企业作为中标人的方法。以新加坡某项目管理咨询顾问采购招标文件为例，其评分设置如表5所示。

表5 新加坡某项目管理咨询顾问采购招标评分标准

从评分类别的角度看，新加坡咨询顾问招标评分办法有其独特之处。

首先，新加坡实行咨询顾问绩效评估系统，凡是新加坡公共部门采购的咨询顾问企业均被纳入该系统，在项目服务期间由新加坡公共部门每半年对其进行一次评价，如每年1月–6月的服务绩效评价会在7月1日–8月15日提交，分数在9月1日公布，每年7月–12月的服务绩效评价同理^[18]。咨询企业绩效评估分则作为之后投标评估的一部分，即表5所示的第一项。新加坡的咨询企业绩效评估从项目可研阶段开始一直持续到建设完成，且有其完善的评价体系，包含对技术水平、行文水平、服务质量等多方面全方位的评估，促使咨询企业不仅在投标阶段积极响应，更需要在履约阶段保持高品质服务。

其次，技术方案方面，该项目要求技术方案采用11号字且不得超过2页A4纸，而这两页纸中需包含项目实施计划、关键制约因素和挑战、克服制约因素和挑战的解决办法、优化项目时间、成本、品质的创新性建议等。虽然国内部分省市也对技术方案的页数有要求，但远远达不到仅在两页纸内列明所有关键信息的程度，更别提很多省市的咨询投标技术方案以“大而全”为优。这种看似页数少、实则技术要求更高的投标要求，使得投标企业需对项目特点有非常清晰的认识和详细的计划，否则很难从众多投标方案中脱颖而出。

最后，项目述标环节在国内部分省市和项目中已有应用，但尚未完全推广。本文举例项目要求投标单位提交不超过20页PPT（不含封面、目录、尾页等），述标环节20分钟，答辩环节15分钟，述标人必须是拟派人员，述标内容与技术方案相对应。述标和答辩环节的存在对咨询从业人员提出了更高的要求，对PPT页数的限制也从某种程度加强了PPT内容的专业性和针对性。

综上所述，新加坡在咨询顾问招标阶段对潜在投标人的往期履约情况和本期服务策划均有较完善的评价方式。成果优劣的评价重点不在于标书厚度，而在于咨询单位对项目的理解和思路，同时将投标技术方案与合同履约期间的绩效评估系统相互呼应，从一定程度上避免了潜在投标人投标和实施“两张皮”的问题。

建设准备周期——时长不同

在新加坡的整个建设周期中，设计方案确定的时间较长。在上文提到的新加坡ECI采购法模型中，从业主发布招标公告开始，到承包人提交最终投标方案，至少需要12周的时间。而在这12周的时间里，业主、咨询顾问会与多家通过资格预审的潜在投标人针对设计方案进行一对一的多轮讨论，直到确定最终方案为止。充裕的时间为业主明确建设需求提供了充分的空间，同时多轮方案比选和讨论为方案优化提供了坚实的基础，为后期项目实施降低了超计划工期、超投资、工程变更等风险，也为项目最终呈现的效果提供了品质保障。

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九届五中全会提出，要“坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题”。在新时代下，本着推进建筑业重点领域改革，促进建筑产业转型升级的大原则，为了进一步完善工程建设组织模式，全过程工程咨询应运而生。同时，也正因为我国建筑业已从快速发展阶段进入到高质量发展阶段，比起快速开工建设，更应在项目前期立项阶段、设计阶段投入更多的资源。工程咨询企业也应更多参与到项目前期工作中去，项目前期决策不再单单依靠建设单位或投资人，也应充分发挥工程咨询企业的专业能力和经验。

对我国工程咨询的启示

通过对新加坡工程咨询行业的介绍及与我国工程咨询对比分析，我国工程咨询可从以下几个方面寻求更多发展空间。

打破工程咨询行业壁垒，强化专业融合，提升咨询质量

从上文可以看到，虽然新加坡的工程咨询顾问也分有造价、设计、项目管理等专业，但各专业咨询顾问企业在项目执行过程中仍需要承担合约管理、项目管理、现场管理等职责，只是侧重上会有差别。这与我国近几年倡导的全过程工程咨询发展方向比较类似，咨询企业在咨询服务过程中需要考虑如何将技术与经济进行融合，以提供更有竞争力的咨询服务产品。因此，对于我国的工程咨询企业，可以考虑从组织机构变革的角度，打破部门和业务壁垒，促进跨部门和业务合作。而工程咨询从业人员也要改变传统服务思想，提升综合素养，除了做本专业的工作，还要兼顾与自身专业相关联的其他工作。

适应咨询服务工作特点，鼓励成本加酬金计费方式

因咨询顾问服务的核心还是在于人力的智力服务，相较于已发布很多年的取费文件，咨询服务以人员投入情况进行费用测算更为合理。同时，要加强咨询服务行业履约意识，超出合同约定服务范围内的工作应给予适当补偿，超出合同约定服务周期的工作也应适当给予延期费的补偿。其实，发改投资规〔2019〕515号文中已经提出了全咨酬金计取可采用“专项叠加+统筹管理”以及“人工成本+酬金”两种方式，但从实操层面还是难以脱离参照计费文件取费的传统。

优化创新评标定标方式，优选咨询顾问单位

2011年，深圳率先试行“评定分离”招标模式。2019年，住房城乡建设部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号），提出探索推进评定分离方法。此后，河南、广东、江苏、浙江、湖北也先后出台了类似文件，鼓励招标人采用评定分离机制。该方法初衷是为了解决权责错位引发的种种问题，然而在定标环节中仍存在如何平衡廉政、择优、竞价的问题。因此，想要大规模推广该模式，关键在于如何制定合理的规则和程序来弥补它的不足之处。

参考新加坡咨询顾问评标定标体系以及ECI采购法，可以在传统评标环节选出三名经排序的中标候选人后，尝试在定标环节中加入述标和接受质询的过程，增加对中标候选人技术方案专业性、针对性的考察，以及对拟派团队综合素质的考察，并对考察结果进行加权，与评标阶段中标候选人的得分相叠加，得分最高者为中选人。该方法在采购咨询顾问时可以采用，同时业主也可以聘请咨询顾问针对自身需求和项目特点，量身定制采购项目其他参建单位的定标方案，力求为后期各参建单位履约和项目实施提供最大保障。

加强项目前期论证，提升项目呈现效果

在新加坡，一个中型项目从可行性研究到项目动工，前期工作一般会长达约2年时间，尤其在项目建设的可行性分析、环境影响评价、设计方案研究及施工供应商采购等环节，业主会同咨询单位一般会投入大量的时间和精力进行研究及论证，以便项目动工后的顺利实施。但在我国，项目业主一般比较重决策、重审批，而轻设计管理及采购管理，时常为了快速启动项目而压缩前期工作时长，造成项目建设过程中问题频发。目前，国内建筑行业已从高速增长阶段逐步进入到高质量发展阶段，像过去快速建设的管理观念已不适应现阶段高质量发展的要求，因此，建议项目应在前期投入更多的精力和资源，可通过引入有实力的工程咨询企业，与项目业主共同深化项目建设可行性研究、建设方案论证等工作，通过对项目方案的不断推敲和打磨，为后期项目实施和最终呈现效果提供品质保障。

强化契约精神，营造公平的履约环境

国际上对合同履约有着严格的要求，体现在严格遵守合同约定的咨询服务范围界限上。新加坡《建筑师服务范围和付费合约条款》规定，如果建筑咨询顾问合同中约定的服务内容不包括合约管理，则不管相关工作对工程多么至关重要，建筑咨询顾问没有义务回答任何与工程实施有关的问题或进行现场巡查，而如果建筑咨询顾问同意这样做，则将按时收费^[8]；反之，若咨询单位未严格按照合同进行项目履约的，将会受到业主及主管部门严厉的处罚。相较而言，在我国咨询实施过程中，一方面，大量存在投标和实施“两张皮”问题，合同履约过程中咨询单位服务内容和质量与投标承诺时的要求相脱节；另一方面，作为业主时常脱离合同约定，要求咨询方无条件完成额外的服务内容，给咨询单位工作的开展也带来了额外的工作负担。因此，相关方在合同履约的意识上均需要进行转变，才能将建筑行业推向更为健康、公平、有序的发展方向上来。

结 语

本文对新加坡工程咨询行业从建设模式、从业人员、专业分类、服务范围等方面进行研究，并与我国工程咨询现状以及全过程工程咨询模式进行对比分析，提出打破行业壁垒、鼓励成本加酬金取费、优化创新评标定标方式、加强项目前期论证、强化契约精神等建议。他山之石，可以攻玉。新加坡的工程咨询体系值得深入研究，在为国内工程咨询行业、企业及从业人员带来更多启发的同时，也有助于更好地实现中国工程咨询“走出去”的目标。（本文作者弋理系中国建筑西南设计研究院有限公司总监、中建西南咨询顾问有限公司董事长；袁春林系中国建筑西南设计研究院有限公司副总造价师；程晓玥系中建西南咨询顾问有限公司咨询工程师，本文通讯作者）

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