前言


随着全球化进程的深入和跨国投资的增加，反垄断法规已成为许多国家竞争政策的重要组成部分。经济集中申报作为反垄断法规的一部分，旨在维护市场竞争，防止垄断和不正当竞争行为。在此背景下，沙特阿拉伯于2019年通过了《M/75皇家法令》，据此建立了经济集中申报制度，主要目的是保护和鼓励公平竞争，预防和打击可能对市场合法竞争或消费者利益造成不利影响的垄断行为，并提高市场运营效率，促进技术创新。

本文将深入探讨沙特的经济集中申报制度，包括其法律框架、运作机制、最新趋势以及对企业的影响等方面。

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经济集中申报监管机构以及反垄断法律框架

沙特竞争管理总局（General Authority for Competition，GAC）是负责实施和执行《竞争法》的主要监管机构。即使在与其他政府机构的管辖权存在冲突或重叠的情况下，GAC在《竞争法》及其实施条例的应用中仍具有主要管辖权。

沙特的反垄断法律框架主要由下列法律和法规构成：

  • 2019年M/75号皇家法令《竞争法》（Royal Decree No. (M75) of 1440H）

  • 2020年第337号决议《竞争法实施条例》（Resolution No. 337 of 25/1/1441H）

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经济集中申报的具体内容

1、经济集中申报的法律规定


关于经济集中申报的定义与基本要求，主要法律规定如下：

  • 《竞争法》

  • 第1条：经济集中是指一家实体通过任何交易活动取得另一实体的全部或部分资产、权益或权利义务等，或是任何合并行为。

  • 第3条：规定了《竞争法》适用于在沙特的所有实体，以及可能会对沙特市场公平竞争有影响的海外实体（经政府授权在特定领域开展业务的公共机构和国有企业除外）。

  • 第7条：任何拟开展经济集中相关交易的实体，若其年营收到达一定门槛的，必须在相关交易完成前至少90天向GCA提交申报。

  • 《竞争法实施条例》

  • 第1条：在《竞争法》对于经济集中的定义上，进一步说明，还包括取得另一实体的控制权或决策权的情形。

  • 第12条：需满足经济集中申报实体的年度营收门槛为SAR 200,000,000（2亿里亚尔）。

注：原申报门槛为1亿里亚尔，GAC于2023年3月15日（伊历1444年8月23日）通过GAC决议将该门槛从1亿里亚尔提高到2亿里亚尔。此外，GAC于2023年10月对申报门槛又新增了两个额外条件，因此目前，同时满足下列三个门槛的相关实体需要针对交易进行经济集中申报：

  1. 所有相关实体全球年度总营业收入超过2亿里亚尔（SAR 200,000,000）

  2. 目标公司全球年度总营业收入超过4千万里亚尔（SAR 40,000,000）（新增）

  3. 所有相关实体在沙特的年度总营业收入超过4千万里亚尔（SAR 40,000,000（新增）

新增门槛剔除了目标公司为小微企业，或收购方在沙特国内业务非常有限的情形。

  • 第14-16条：规定了申报的具体步骤与申报内容。

2、经济集中的适用范围与豁免


根据《竞争法》，经济集中定义为任何导致资产、权利、股权、股份或义务全部或部分转让，或者两个以上实体合并管理的行为或交易。这一广义的定义确保各类可能导致市场控制权变化的交易都在监管范围内。

在确定《竞争法》是否适用时，关键概念是相关主体是否从事“经济活动”。GAC认为，“经济活动”是一个广泛的概念，指的是在市场上提供产品或服务的任何活动，且并不要求该活动必须盈利或相关主体有盈利意图。因此，提供产品或服务的慈善机构或其他非营利机构原则上也受《竞争法》约束。此外，主体为提供的具体产品或服务是否收取费用也不是必要条件，这意味着，当产品或服务在市场上被提供时，即使该产品或服务是免费提供的（例如由慈善机构提供），该活动原则上仍受《竞争法》约束。

此外，在市场上以供应商身份提供产品或服务的个人从事的也是《竞争法》意义上的经济活动。然而，GAC同样认为，作为最终消费者购买商品或服务的个人，其行为不被视作经济活动，因此其作为最终消费者进行的活动不受《竞争法》的约束。不过，最终消费者仍可以就可能违反《竞争法》的公司行为向GAC进行投诉。

“本地联系”


若在沙特境外发生的经济集中行为与沙特国内市场存在足够“本地联系”（“sufficient nexus”）（即会显著影响沙特本地市场），GAC也要求相关实体进行申报。根据《竞争法》和《竞争法实施条例》，这种本地联系是在外国行为（包括外国产业间的经济集中）可能对沙特内的市场产生影响的情况下建立的。关于外国实体所开展的交易活动是否构成本地联系，GAC主要会考虑潜在影响是否具备直接性、实质性和合理的可预见性。GAC认为，当某项交易行为对沙特市场将产生直接、实质和合理可预见的影响时，即足以确立该交易行为受《竞争法》管辖。在国际礼让的背景下，若外资行为不符合这些标准，GAC通常不会认为其对沙特市场有足够的影响力。

GAC也明确，直接影响不局限于直接销售，也可以通过间接销售实现（例如，通过经销商进行的销售）。GAC还将考察竞争行为对沙特市场的实际或潜在影响是否重大，GAC认为，只要交易对沙特市场的实际或潜在影响并非微不足道，GAC即可确立其管辖权。

此外，GAC会分析市场潜在影响的可预见性。通常，这意味着外资行为的影响必须是合理可预见的，不应仅仅是推测性的。通常情况下，只要一家或多家外国企业在沙特有销售记录，就足以确立“本地联系”。然而在沙特的销售并非建立本地联系的必要条件。外资企业也可能在与沙特市场密切关联的境外市场上开展活动，并可能通过价格、质量或其他竞争维度对沙特境市场产生影响。

GAC将根据个案考量是否存在足够的本地联系。中国投资者在沙特设立合资公司或者从事投资并购项目，通常将符合“本地联系”这一要素。

根据《竞争法》第3条的规定，该法不适用于某些公共机构和国有公司。这种豁免仅适用于那些获得政府独家授权在特定领域提供商品或服务的公共机构或国有公司。《实施条例》第4条进一步说明，该豁免仅适用于完全由国家拥有的公共机构和国有公司（已经获得政府在特定领域独家授权提供商品或服务）。因此由国家参股的公共机构和企业无法获得豁免，仍应受到《竞争法》的管辖。另外，政府的授权应是以法令或法规，或是部长决议等形式作出的。在经济集中的情况下，如果收购方根据上述法律规定享有豁免，则《竞争法》不适用于该经济集中，即该交易无需向GAC进行申报。

经济集中发生在某一相关实体的控制权或决策影响发生变化时，且该变化应是长期延续的。此类控制可以由一个实体单独获得，也可以由多个实体共同联合获得。控制权或决策影响的变化可以通过不同方式发生，包括但不限于：

  • 合并：例如，当两个或多个先前独立的企业合并为一个新企业，先前独立的企业不再作为独立的法律实体存在。

  • 收购或并购：例如，一个独立的企业收购并吸收另一个先前独立的企业。

  • 经济或管理合并：例如，当两个不同企业合并为一个单一企业时，先前独立的企业继续作为独立的法律实体存在，但实际上已合并为一个单一企业。

  • 一个或多个企业直接或间接控制一个或多个企业的整体或部分。

  • 将先前独立的企业置于共同或联合控制之下。

经济集中发生在涉及从事经济活动的企业其控制权发生相关变化时。若交易仅涉及资产出售或负债转让，或是仅收购少数股权（不具备对战略决策的否决权），或仅是在同一企业集团内进行的内部重组等这类未涉及从事经济活动的企业控制权变化的，则该等交易一般不需要申报。

“控制”


对一个实体的“控制”是指能够对该实体施加决定性影响的能力。控制可以单独行使，也可以联合行使。在《竞争法》意义上，控制存在于一个企业有权或有能力对另一个企业的活动施加决定性影响的情形中，即能够决定或对企业的战略或运营决策施加重大影响。这样的决定性影响构成控制涉及能够决定企业战略商业行为的能力，例如企业的预算、业务计划、重大投资或高级管理人员的任命等决策。此外，并不需要证明这种决定性影响或权利已经或即将被实际行使。

清算活动


在根据《沙特破产法》和《沙特商事法院法》等法律进行清算、清盘、破产、停止支付、和解或类似程序时，由商事法院指定的托管人暂时控制企业的情况下，不存在控制权的变更，因此不构成经济集中。

合资企业


GAC认为，合资行为通常会构成经济集中。当合资企业（joint venture）形成一个自主的经济经营体，或在长期基础上履行一个自主经济经营体的经济功能时，这样的合资企业可以被称为“全功能”合资企业。一个作为长期自主经济经营体的全功能合资企业能够对相关企业的结构和相关市场带来持续的变化，因此将被视为属于《竞争法》合并控制规则之下的经济集中。

GAC会根据个案的事实和情况来判断一个合资企业是否构成全功能合资企业。通常，一个全功能合资企业履行所有自主经济经营体的功能，意味着该合资企业必须在市场中运作，并履行通常由该市场商业经营体进行的功能。全功能合资企业通常必须拥有专注于日常运营的管理层，并有足够的资源，如资金、员工以及有形和无形资产，以便在合资协议规定的范围内持续开展其业务活动。

全功能合资企业必须符合持续经营的情况，如果母公司为合资企业投入了足够的资源，使其能够作为自主经济实体运作，这通常表明已达到持续经营要求。此外，能够在运营决策上自主的合资企业，通常被视为全功能合资企业。即使母公司保留对合资企业的总体战略控制权，并为《竞争法》的其他目的保持控制权，也并不会妨碍该合资企业被视为全功能合资企业。

与此相对，有限功能的合资企业仅在有限的时间内或在缺乏经济自主权的情况下开展活动，因此通常不构成《竞争法》意义上的经济集中。具体而言，如果合资企业仅在母公司业务活动中承担某一特定辅助性或附属性职能（如：仅为母公司开展研发活动，或仅作为母公司产品的销售代理），这样的合资企业不能履行自主经济实体的所有职能。此外，短期经营的合资企业（如为特定项目成立的，且没有长期经营计划）通常不符合经济集中的定义。此外，如果合资企业的核心活动依赖于尚未确定的第三方决定（例如招标、许可证的获取等），其是否能完全投入运营仍不明确，则在此阶段的合资企业可能无法被视为可在长期基础上履行自主经济职能，因此不被视为全功能合资企业。GAC还会考虑合资企业与母公司的上下游市场关系，并考察关联交易是否是在公平的基础上进行的。若合资企业与母公司之间的交易在较长时期内显著增加，或交易不是在公平的基础上进行的，则该合资企业可能被视为在运营活动中缺乏足够的经济自主性，因此一般不被视为全功能合资企业。

鉴于上述因素，合资企业在存续期间，可能会受到一系列客观状况的变化，从而影响到其是否会被认定为全功能合资企业。合资企业在构成全功能合资企业，或达到前文所述申报门槛时，将会触发相关实体的申报义务。

3、经济集中申报门槛


《竞争法》规定，申报门槛是指“参与经济集中行为的实体的总年度销售额"。因此，《竞争法》明确规定了参与经济集中行为的所有实体（“相关实体”），具体如下：

  • 当两个或多个实体合并时，相关实体是指全部参与合并的实体。

  • 当一个实体收购另一个实体时，相关实体是指收购方与被收购方，不包括出售方。

  • 当一个实体收购另一实体的部分业务时，例如购买子公司或某个运营部门，相关实体是指收购方、被收购的业务部门，不包括出售方。

  • 当两个或多个实体共同参与建立一个全功能合资企业时，相关实体是指所有获得合资企业共同控制权的实体，以及合资企业本身。本原则适用于新设立的合资企业，也适用于对于现有实体的共同控制权的获取。

应根据所有相关实体的“总年度销售额”来计算是否达到申报门槛。在大多数情况下，“总年度销售额”是所有相关实体的年度总主营业务收入（全集团的全球收入，并非仅沙特收入，需剔除集团间交易，并扣除与销售直接相关的税额，如增值税）。若相关实体为自然人的，则个人的“年度销售额”通常是其通过日常业务活动获得的年度收入（由GAC进行个案确认）。

如果一个实体直接或间接控制其他实体（例如子公司），则这组实体将被视为单一经济实体（构成一个相关实体），因此在确定该相关实体的总年度销售额时，相关实体将包括控股实体及其控制的所有实体。

例如：ABC集团共有包括DEF公司在内的5家子公司，DEF公司现欲收购XYZ公司。三家公司的最近年度销售额数据如下：

ABC集团：SAR 180,000,000

DEF公司：SAR 55,000,000

XYZ公司：SAR 40,000,000

因为ABC集团共控制了5家子公司，因此ABC集团被视为单一经济实体参与了经济集中交易。因此本案例中的相关实体为ABC集团与XYZ公司，两家公司的年度销售额数据总额达到SAR 200,000,000，同时由于XYZ公司作为目标公司，其年度销售额已达到SAR 40,000,000，达到申报门槛，因此，相关实体必须向GAC申报本次交易。

又例：P公司为离岸公司，目前持有沙特Q公司的全部股份；X公司为另一家离岸公司，持有沙特Y公司的全部股份。P公司现欲收购X公司。四家公司的最近年度销售额数据如下：

P公司：SAR 0

Q公司：SAR 160,000,000

X公司：SAR 0

Y公司：SAR 75,000,000

分析：P公司与Q公司应被视为单一经济实体，因此在本次经济集中交易下，P公司实体的年度销售额为SAR 160,000,000；同理，X公司与Y公司应被视为单一经济实体，X公司实体的年度销售额为SAR 75,000,000；因此计算得到相关实体的总的年度销售额为SAR 235,000,000，且目标实体X公司年度销售额超过SAR 40,000,000，因此已达到申报门槛，触发申报义务。

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经济集中申报的程序与费用


当参与经济集中交易相关实体的总年度销售额达到申报门槛时，各相关实体必须根据法律和法规的规定，向GAC申报相关交易。申报可以由各相关实体的法定代表人进行提交。根据《竞争法》第7条，相关实体必须在相关交易完成前至少90天向GCA提交申报。相关实体应在官方工作日提交申报，否则将被视为在下一个工作日提交。

经济集中申报必须通过规定的表格提交（表格可从GAC官网获取），其中需包含所有必要信息方才可被视为有效。申报通常应以阿拉伯语完成，若相关实体使用英语填写表格的，还需附上阿拉伯语翻译。

在提交申报时，相关实体（申报人）应提交有效申报所需的所有信息和文件，包括以下内容：

  • 已填写完整的申报表格，包括关于申报信息的有效性和准确性的声明；

  • 提交申报人员的相关身份证明文件；

  • 参与各方文件（见下表）；

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  • 经济集中审查费用的支付证明；

  • 签署完毕的协议，包含经济集中交易的开展、交易性质的说明及相关实体之间购买或转让的股份、股权、资产、权利或义务，或将要合并的管理层；

  • 描述交易对相关市场经济影响的报告（“经济报告”），其中应包括以下各项的详细说明（GAC可以与申报方确认上述经济报告的内容，并在申请时提供简要模板）：

  1. 经济集中交易及参与方；

  2. 经济集中可能影响的相关行业和市场；

  3. 参与方在这些行业和市场的主要客户；

  4. 参与方在这些行业和市场的主要竞争对手；

  5. 经济集中交易对这些行业和市场竞争的潜在影响。

  • GAC可能要求的用于审查经济集中的其他数据、信息或文件；

  • 所提交所有文件的详细说明。

在所有需要的信息和文件均被提交，相关实体被视为完成了提交申报的义务。

在申报义务完成后，GAC将通知申报人其申报提交已完成，同时90天的审查期将从通知之日起算。如果审查期的最后一天是法定节假日，则其后的第一个工作日将被视为审查期的最后一天。

在下列情况下，审查期可能会暂停。暂停期间将不计入90天的审查期限。

  • 当GAC要求申报人提供信息或文件时，GAC可以从要求信息或文件之日起暂停审查期，直到申报人提供所要求的信息或文件为止。

  • 当GAC发现经济集中各相关实体或其代表提供了错误信息，或未在规定期限内向GAC提交所需信息时。

GAC审查董事会的决策通常会考虑以下方面：

  • 市场竞争水平；

  • 新公司进入市场的可行性，包括新竞争者进入市场的任何监管或事实上的障碍；

  • 交易对相关商品或服务价格的潜在影响；

  • 市场中反竞争行为的水平和历史趋势；

  • 经济集中导致的相关市场中市场力量的潜在增加；

  • 市场的其他相关特征，包括增长和创新；

  • 其他利益相关方的意见，包括第三方和公众的意见。

此外，董事会将评估经济集中交易的潜在影响，包括是否会达成以下目标：

  • 维护和促进市场中商品和服务生产者及分销商之间的有效竞争；

  • 提高消费者在质量和价格方面的利益；

  • 通过竞争促进成本降低，改进新商品和服务，并促进新竞争者进入市场。

GAC在审查期间内可能要求申报人提供补充信息，或举行会议，或直接对申报人进行面试，也可能通过官方媒体渠道请求公众对相关经济集中交易发表意见。应在审查期结束后作出决定，决定可分为三种，分别为批准经济集中申请、附条件批准（附上原因），或否决（附上原因）。GAC有权通过任何媒体渠道公布审查决定。

GAC作出的“附条件批准决定”的判例列举：

  1. Wamid / DirectFN：2023年5月，GAC批准了沙特Tadawul集团控股公司通过其子公司Tadawul Advanced Solutions Co.（Wamid）收购Direct Financial Network Co.（DirectFN）51%股份的请求。GAC的批准条件包括：(i) 保持有竞争力的价格；以及(ii) 自协议生效日起的三年内，从达成协议后的三个月内提交协议副本。此外，GAC还规定必须委任一名监控托管人以监督合规情况。如果违反这些条件，将面临最高达200万沙特里亚尔（约合53.3万美元）的罚款的风险，且GAC将撤销批准决定。

  2. Alarabia Contracting / Faden Advertising：2023年8月，GAC批准了Alarabia Contracting Services for Technical Contracting全资收购Faden广告公司的请求。两家公司都在沙特阿开展广告服务业务。GAC的决策没有讨论潜在竞争危害的理论，但要求收购方Alarabia将其某家子公司的所有权转移至一个由沙特资本市场管理局监管的独立基金，并由独立董事会进行管理，Alarabia无权参与子公司管理。转移必须在决定发布日期后的六个月内完成，并且在收购交易完成后的三年内GAC将监督双方的行为以确保合规。如果违反这些条件，将面临最高达200万沙特里亚尔（约合53.3万美元）的罚款的风险，且GAC将撤销批准决定。

  3. Jahez / The Chefz：2023年9月，GAC批准了Jahez收购The Chefz全资股份的请求。两家公司的业务都是运营餐饮外卖移动应用平台。GAC的附条件批准条款包含限制Jahez与The Chefz之间的服务内容交换、限制签署独家协议，以及确保合规报告。然而该交易在2023年11月1日已终止。

申报费用

经济集中审查费用（即“申报费用”）为参与经济集中的相关实体年度总销售额的0.0002（0.02%），最高不超过400,000里亚尔。GAC将出具发票，以明确付款方式。

相关实体必须在提交申报之前支付申报费用，并须与其他申报文件和信息一起提交申报费用的支付证明。

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未合规的处罚

根据《竞争法》第19条，未申报的行为可能被处以高达违规集中交易年度销售额总值的10%，或若是在年度销售额无法预估的情况下，最高不超过1000万沙特里亚尔的罚款。GAC还可以选择罚以违法所得三倍以下的罚款，若三年内再次违反，则罚款可翻倍。

此外，GAC有权要求当事人在规定时间内纠正违法行为，并在处以罚款后实施额外措施，例如处置相关资产或按日计的罚款，若在GAC违法通知发出后90天违法行为仍持续的，可要求相关实体停业不超过30天。

根据《竞争法实施条例》第17条，GAC有权在交易完成前后进行调查，如果相关实体在未获批准或审查期尚未结束时便已完成交易，GAC有权要求其恢复原状并终止经济集中，一切费用由相关实体承担。

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最新趋势

近期，沙特对经济集中申报制度进行了多项修订，提高了申报门槛，以与国际惯例接轨。2023年，GAC将经济集中申报的最低年度营业额门槛从1亿里亚尔提高到2亿里亚尔。此外，GAC还考虑降低申报费用上限，从40万沙特里亚尔降至25万沙特里亚尔，以减轻企业的财务负担（暂未施行）。

根据Chambers Global Practice Guides的《2024年合并控制报告》（来源为GLA & Company律所），在2023年和2024年第一季度下，GAC发布关于经济集中申报的各类交易的类型分布如下：

2023年：

  • 收购行为：83%

  • 合资行为：14%

  • 合并行为：2%

  • 其他：1%

  • 在所有申报中，涉及一个或多个外国相关实体的申报占比约为64%。

2024年第一季度的数据与2023年的整体分布大致相近：

  • 收购行为：71%

  • 合资行为：21%

  • 合并行为：2%

  • 其他：6%

  • 在所有申报中，涉及一个或多个外国相关实体的申报占比约为63%。

考虑到违反经济集中申报义务的严重后果，建议企业在开展合资或收购项目初期应当充分考虑经济集中申报问题，并在项目启动后延聘相关专业律师进行相关分析和申报，以规避法律风险。中国企业在沙特进行投资时，需特别注意是否触发经济集中申报义务，并在交易执行过程中，与GAC保持沟通，确保交易的顺利进行。