为提高地区竞争力及改善区域内居民的生活水平，拉美各国加大基础设施投资的需求是显而易见的。根据美洲开发银行（Inter-American Development Bank,IDB）的统计，拉美各国在20世纪80年代投入基础设施建设的资金约为其GDP的3%，但随后这一比例显著下降，形成了巨大的历史欠账。

在这一背景下，因PPP模式在提升私有部门投资动力、取得资金方面具有独特优势，拉美各国普遍对PPP模式寄予厚望。

整体PPP模式发展环境

就拉美整体而言，地区内PPP模式的整体发展环境在2012年后得到了较大幅度改善。主要体现在以下几个方面：

一、专门PPP监管及执行机构的建立

危地马拉、洪都拉斯和乌拉圭建立了新的PPP执行机构。

二、区内政府政治支持意愿上升

不少国家将PPP项目的执行列入其国家整体规划中，如巴西、哥伦比亚等。

三、区内及国际金融机构对参与拉美PPP项目融资的兴趣显著上升。

尽管如此，我们仍需看到虽然拉美各国对PPP模式充满了热情，不少国家也具有较长的操作PPP项目历史，但发展PPP模式需要项目所在国在法律、政治、金融等各方面的支持。现实情况是拉美不少急于发展PPP模式的国家并没有形成完整的法律体系及行之有效的协调机制，这使得操作PPP项目面临着高企的风险。

拉美各国PPP模式发展环境评分（EIU）

 

智利在上述5个分项中的4个均取得了拉美最高分，其不足主要集中于该国的PPP项目目前仍主要由中央政府组织实施，缺乏地方层面的参与。该国的高评分也在很大程度上得益于智利完善的民商事法律体系和长久以来保持欢迎国际投资的声誉。

中国企业在拉美最重要的工程承包市场，如厄瓜多尔、阿根廷、委内瑞拉在排名中居于后四位。其中厄瓜多尔情况略好，该国为解决国际市场融资困难已经对部分不利于外国投资的政策法规进行了修改。

但阿根廷和委内瑞拉的情况仍在不断恶化。阿根廷本来具有较为完善的PPP模式相关法律法规体系，但该国在2001年经济危机后民众形成了反私有化、加强监管的思潮，加上该国近年来不断恶化的宏观经济形势及不欢迎外国投资的种种措施，使得该国操作PPP项目的环境不断恶化。

委内瑞拉被列为拉美最不宜操作PPP模式的国家，主要是因为该国极不稳定的宏观经济形势与朝令夕改的政策环境。作为以石油收入为经济支撑的国家，油价大幅下跌重创了委内瑞拉经济。

巴西作为拉美最大规模之一PPP项目投资计划的提出国，同时身为金砖五国成员之一，其PPP模式发展环境在拉美地区具有一定代表意义。

巴西PPP发展环境及风险

就像在美国、加拿大及墨西哥的情况，PPP项目的实施在巴西主要集中于地方而非联邦层面。根据巴西咨询公司Radar PPP统计，目前巴西已经签署的67份PPP合同中共有66份为地方政府层面签署（州政府、联邦区或市政府），仅有一份由巴西联邦政府签署。从金额来看，地方政府层面的PPP项目占到巴西PPP项目总金额的85%左右。

在巴西，联邦政府建立了一整套PPP模式相关法律，所以地方政府并没有颁布相关法律的需要。在现实中，有的地方政府确实颁布了适用于其辖区的PPP法律，但也仅是为了表达在政治上支持PPP模式的态度。

巴西PPP实践中更为突出的问题集中于PPP合同如何制定，以平衡公私各方的利益关系。在巴西操作PPP项目主要存在以下5种风险：

一、地方政府的履约风险

地方政府较巴西中央政府来说，财力无疑弱很多，这一问题在评级上也得到了充分体现。那么如何确保私营部门在PPP项目中的投资就成为了问题。目前在巴西PPP项目实践中，地方政府不得不引入一些补充担保措施，即在政府信用之外提供额外的证明，例如银行保函、不动产抵押等措施以增强私营部门对政府履约的信心。

这些措施虽然在很大程度上提高了私营部门参与巴西PPP项目的积极性，但是担保措施需要政府额外的资源，而且这些担保措施在巴西是非常昂贵的。这一情况降低了地方政府采用PPP的积极性，同时也显著降低了其推出新PPP项目的能力。

二、地方政府操作复杂PPP项目的能力不足

在巴西，不同的地方政府间操作PPP项目的能力差异很大。由于公务员体系的封闭性及因工资较低难以吸引有PPP经验人员加入等原因，政府部门往往欠缺驾驭PPP项目复杂结构的能力。这就导致在实践中很多时候是由私营部门提供PPP合同文本，但这又导致私营部门在合同中过于维护自身利益而忽视公共利益情况的普遍出现。这种做法最终会导致操作PPP模式的成本大幅上升。

三、税收问题

根据巴西现有税收制度，在一个PPP项目中，只要公共部门向私有部门支付了一笔款项，其中很大一部分将转化为税收上交联邦政府。如果支付款项的是地方政府，联邦政府并没有义务将其中部分或全部予以返还，这就意味着在PPP项目执行过程中财富不断从地方政府转移到联邦政府，而这是地方政府所不能接受的。

四、透明操作

透明性也成为了在巴西操作PPP项目的一个问题。目前，巴西地方政府并没有被强制在其资产负债表中列明其所承担的所有负债，同样，PPP项目的操作过程中也存在诸多不够透明的地方。

五、政府不愿承担风险

巴西公共部门倾向于不承担或少承担项目建设期风险（例如不承担工程完工前的环境及地质灾害风险，不承担诸如地铁等交通设施建设中征地拆迁的工作及相关风险）的态度在很大程度上影响了私营部门的投资热情。

为了覆盖政府部门不愿承担的风险，私营部门被迫提高其准备金金额，导致整个P，私营部门被迫提高其准备金金额，导致整个PPP项目成本超标。

风险识别

拉美地区以其整体经济发展水平较高、法制较为完善、中国企业市场基础好成为了众多中国企业眼中的首选之地。从历史来看，拉美PPP项目的失败案例并不罕见。综合来看，拉美PPP项目的失败可以总结为以下3个原因：

一、审批、决策周期长

政府决策程序不透明、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。

二、政治因素影响大

拉美PPP项目的执行极易受到项目本身之外政治因素的影响，这些影响可能来自不同政党之间的斗争，也可能涉及联邦政府与地方政府的利益纠葛。

三、国别风险较高

从中国信保的国别风险评级看，拉美大国中除智利名列B类国家，巴西、哥伦比亚等国家普遍评级不佳，国别风险将在很大程度上影响PPP项目的正常履行。

上述失败原因都可以归结为一个风险因素，即公共部门信用风险。

拉美国家的公共部门信用风险主要分两个方面：

一是支付意愿风险，这主要源于某些国家为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率、过高的收费标准、过长的特许经营期以吸引私营部门投资，但在私营部门参与投资后政府往往朝令夕改，不履行承诺，给私营部门造成损失。

二是支付能力风险，拉美国家普遍有“赤字发展”的传统，不少国家国际收支长期处于“双赤字”下，容易受到国际金融动荡的影响；且各国公共财政情况普遍不佳，政府筹资能力有限。对PPP合同的履行可能会出现力不从心的情况。

所以，中国企业在参与拉美PPP市场的过程中，除了在项目投资测算、工程设计、合同起草及施工等环节中注意规避风险，最重要的是在决定操作之前对公共部门进行判断，在该公共部门信用风险可接受的前提下操作项目。