摘要

PPP（Public-Private Partnership）又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。EPC（Engineering Procurement Construction）又称工程总承包模式，是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。PPP+EPC系政府与社会资本合作过程中对工程建设阶段采用工程总承包的特殊合作模式。PPP+EPC模式下的合同管理是在PPP项目合同签署后直至项目生命周期结束时，控制和管理PPP项目合同的过程和活动，合同管理属于项目管理的重要组成部分。

基于合同在PPP项目中的核心地位，要实现PPP项目的最大效益，项目合同的良好管理至关重要。PPP+EPC模式下的合同管理既要加强PPP项目合同及EPC合同的重点管理，也要确保其余配套合同的协同管理，才能在项目后期的实施过程中减少各方纷争，提高项目管理效率。

一、PPP+EPC模式下合同体系构成

在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。在PPP+EPC模式下，PPP合同体系中的工程承包合同为EPC合同，下面分别就各类合同进行简要介绍。

1、PPP项目合同

PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

2、股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目实施相关的特殊规定。

3、工程总承包合同（EPC合同）

PPP+EPC模式下的工程承包合同为工程总承包合同（EPC合同），一般由项目公司与工程总承包商签订，项目公司可以将工程的勘察、设计、采购、施工中的几项或全部发包给同一承包商施工，由同一承包商对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将项目的立项、可研、勘察、设计、采购、施工、试运营、维护等全部发包给承包商，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。

4、运营服务合同

根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同，运营维护事务的外包一般事先取得政府的同意。但是，即便在经政府同意的情况下，PPP项目合同中约定的项目公司应承担的运营维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。

5、原料供应合同

有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。

6、产品或服务购买合同

在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司按照该最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品均应按照该最低采购量支付相应价款。

7、融资合同

从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。

8、保险合同及其他合同

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。

二、PPP+EPC模式下合同管理特点及原则

合同体系复杂，参与方多，合同数量多，管理难度大。如上所述，PPP+EPC模式下的合同体系一般包括PPP项目合同、股东协议、EPC合同、运营维护合同、融资合同、产品或服务购买合同、原料供应合同、咨询合同等，合同数量众多，合同体系复杂。在项目实施过程中，根据项目实际情况参与各方还会在不同时期、不同阶段签订其他不同类型的合同及补充协议，且各参与方的人员处于持续变动状态，造成合同管理难度增加。

合同管理时间长。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年，因此从合同的订立到合同履行、合同终止等过程持续时间较长。且在合同履约过程中，存在较多不确定性因素，极可能导致合同期限延长，合同期限延长必然导致合同管理时间延长。

在注重PPP项目合同、EPC合同、运营合同管理的同时兼顾其他配套合同管理。PPP项目合同是PPP+EPC模式下合同体系的核心，EPC合同及运营合同是确保PPP项目合同目的得以实现的根本，在合同管理过程中应当作为重点管理对象。股东协议、融资合同、保险合同、原料采购合同、产品或服务购买合同等合同系PPP项目顺利实施的保障，上述配套合同与PPP项目合同、EPC合同及运营合同之间存在一定的“传导关系”。

在合同签订阶段，PPP项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议内容，而且会影响项目公司与融资方合同以及与保险公司的保险合同等其他合同的内容。此外，PPP项目合同的具体约定还可能通过EPC合同、运营合同等方式传导到工程分包合同、原料供应合同等。在合同履约阶段，合同关系的传导方向可能发生逆转。例如原料采购合同的履行出现问题会影响到运营合同的履行，进而影响到PPP项目合同的履行。因此，在合同管理的过程中既要注重核心合同、重要合同的管理，同样也应当兼顾其他配套合同的管理，确保整个合同体系的正常运行。

合同履约风险高。在传统项目施工时，由于受到外界影响因素较大，工程变更情形时常发生。然而在PPP+EPC模式下，项目具有更复杂的组织环境、更多变的施工环境、更难预见的施工情况，因此在项目实施前签订的各项合同均为不完备合同。合同条款的不完备，易造成项目交易费用的增加，引起不必要的合同争端，导致建设项目交易的被迫停止。由于合同条款反映项目各利益主体责任、权利、利益的分配，由实施方案以及环境变化造成的合同条款变更，将会对上述责权利分配的标准约定不明，引起不必要的纠纷，导致合同履约风险增高。

鉴于PPP+EPC模式下合同管理具有上述特征，合同管理工作应当遵循以下基本原则：

1、在遵守法律规定的前提下最大限度的尊重合同缔约方的意思自治。政府和社会资本合作从采购方式、合同签订、合同履约到合同终止的整个过程均应当严格遵循法律规定，确保合同效力及权利义务的合法性，同时应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

2、参与各方应遵循平等合作原则。在政府与社会资本合作过程中，参与各方均是基于平等的法律地位、合同缔约双方权利义务对等，各方应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。在合同履约过程中产生争议时应优先协商处理，确保非争议部分正常履行，项目顺利推进。

3、各方应优先维护公共利益。在政府与社会资本合作过程中应建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

4、各方应遵守诚实守信及公平效率原则。在PPP项目合同中应明确界定双方在项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务，在EPC合同中对勘察、设计、设备采购、运输、保险、土建、安装、调试及试运行等全过程的权利义务进行明确约定，在合同管理中体现真实意思表示，认真恪守合同约定，妥善履行合同义务，依法承担违约责任；在PPP项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率。在EPC合同管理中应集中企业技术和管理优势，充分发挥设计在项目建设中的主导地位，实施全过程合理、交叉和动态连续的管理，提高了工程项目建设效率及水平。

5、兼顾灵活原则。鉴于PPP项目的生命周期通常较长，PPP建设期的EPC合同履行中的设计、施工、采购又常处于交叉实施状态，在合同订立时既要充分考虑项目的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更(延期、提前终止)、内容变更(工程变更、价格调整等)、主体变更(股权转让)的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。

三、合同管理团队建设

PPP+EPC模式下的合同管理难度大，政府和社会资本方均需要专业队伍对整个合同体系进行管理。合同管理团队一般在项目公司组建时成立，负责团队的内部管理结构、工作流程、合同管理清单设计及对团队成员的初期培训等。合同管理团队虽然可以在项目公司成立时设立，但合同管理团队负责人则需要在项目初期，即政府采购阶段就投入项目管理中。一方面是可以满足项目初期解决法律合约问题的需要，另一方面则是保证团队负责人能够充分了解整个项目的合同签订及履行情况，只有在充分了解项目情况的前提下，其才能为项目提供更全面、更符合合同目的管理。

参考国际及国内工程总承包项目合同管理团队结构设计，PPP+EPC合同管理团队可设定为直线式组织结构，且在人员选定时应综合考虑管理项目合作关系的问题，团队人员所代表的各方利益应当尽可能平衡，以达到项目内部平衡和制约的作用。一般情况下，一个典型的合同管理团队包括三级，最高级负责最终决定，通常是合约部负责人，中级负责常规性审核，通常是合约部主管，低级负责日常性工作，通常是合约部专员。

因PPP+EPC模式下合同体系庞大，需要对不同类型的合同进行分级分类管理，例如将PPP项目合同、EPC合同、运营合同、股东协议、融资合同设定为一级合同，原料供应合同、保险合同、产品或服务购买合同、分包合同设定为二级合同，与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同及日常管理支出合同设定为三级合同，根据合同的重要程度及性质分别由不同层级的人员分级管理。

由于PPP项目的周期很长，保持合同管理团队的延续，或者稳定性显得极为重要，建议在项目合同签订后尽量不替换原合约负责人。在合同管理制度中应设计针对合同管理继任者的培养计划、交接工作等，还需要将整个管理工作体系化、制度化，建议准备可操作性强、实践性高、分类细致的工作手册，并对操作手册进行定期更新。

四、合同管理流程

合同管理流程应在管理团队组建时确定，而合同管理团队的建立一般在项目公司成立时，因此对于管理团队成立之前所签订的合同，包括政府与社会资本方签订的PPP合同或框架协议、股东协议等非以项目公司名义签订的合同无法受项目公司合同管理规章制度及流程约束，一般直接适用政府或社会资本公司内部的合同管理规章制度。项目公司成立后且合同管理制度制定后，以项目公司名义签订的合同应严格遵循公司合同管理规章制度及签订流程。公司对各类合同的签订和执行一般按以下流程进行规范：

（1）履约主体对象的确定

履约主体对象的确定一般按竞争性原则来选择，按照合同的性质、金额大小、根据国家和地方相关法律法规的规定通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式选择履约对象。

（2）合同谈判

项目公司管理班子应组织合同管理部门认真研究合同条款，与合同谈判对象充分磋商，合理分配各方的权利、责任、义务和风险。合同条款的制定不得违背PPP项目合同、股东协议及公司章程的精神。

（3）合同评审

按项目公司合同管理办法对合同条款进行内部评审。合同关系复杂、合同标的物数量及金额大的可聘请独立的第三方和律师进行外部评审，揭示风险，公平、公正、合理、完整规范的确定合同内容。

（4）合同签订

在合同评审的基础上，补充完善合同条款后，由项目公司与合同相对方签订各类合同，根据法律规定需要进行备案登记的应及时前往政府部门办理备案。在合同签订过程中要特别注意合同授权代表的授权管理，防止授权代表越权与对方签订合同。

（5）合同执行

合同签订后，合同缔约方按合同约定履行权利、责任和义务，项目公司应对合同履约的质量进行监控，出现偏差应及时纠偏。对合同相对方出现违约事件，应及时发书面通知或函件要求整改，并根据违约程度决定是否追究合同相对方的违约责任；对己方违约事项应当及时责令相关归口部门及时纠正，防止被合同相对方追究违约责任。

五、合同管理内容

（一）管理项目各方之间的关系

PPP+EPC模式下合同主体多，包括政府、社会资本方、融资方、EPC承包方、专业运营商（部分项目适用）、原料供应商（部分项目适用）、产品或服务购买方（部分项目适用）、保险公司、咨询公司等。各参与方之间关系复杂，合同管理团队需要确定、维持和发展项目各方之间的关系，并在此基础上确立项目方内部沟通的渠道、合作的方式和相应的制度、争议解决方式，以保证在整个项目期内各参与方之间相互协作、相互信任，并保障相关制度的实施。各参与方之间的关系系公私合作的核心，任何一个项目执行中出现的问题事实上都有可能导致合作的解体，而该合作的稳定性对于PPP项目来说是一个关乎项目生死的问题，合同管理团队在保证各方沟通顺畅、保持互相信任的问题上起着关键作用。在维系各项目参与方的关系上，合同管理团队应当遵循以下准则：1）在项目的各个阶段，确保PPP项目各参与方的合同目的实现；

2）在合同履约过程中始终坚持合作共赢的原则；

3）建立高效协作的问题解决机制，对争议事项优先友好协商，且处理争议事项应不影响非争议部分的继续履行；

4）合同各方在追求项目发展时应严格遵守法律规定及行业规定，保持审慎态度。

（二）管理PPP项目合同执行情况

PPP项目合同是整个PPP+EPC合同体系的核心，其执行情况直接关乎项目的成败，合同管理团队应确保PPP合同所约定的权利和义务得到实现，尤其注意保证在项目服务绩效降低、风险增加、或者是费用支付机制出现或者可能出现变化等特殊情况时，项目管理系统能够有相应高效的处理能力以保证项目履行情况的稳定。为此，合同管理人员应当特别熟悉PPP项目费用的支付机制、风险分配机制、争议处理办法、合同变更流程以及相关服务水平测试基准。此外，合同管理团队还需要重视在合同履行出现问题时的处理，即如何处理风险增加，如何设定完善的争议解决机制，又或者是简化合同变更流程等。建议PPP合同管理人员应当定期对PPP项目合同的履约情况进行分析，对出现偏差的事项进行及时纠正、及时汇报，尽量使履约风险处于可控状态，对超出可控范围的风险事项及时制定风险应对措施或进行再谈判。

（三）管理EPC合同执行情况

在PPP+EPC模式下，EPC合同的主要内容在PPP项目采购阶段已基本确定，因此对EPC合同签订阶段的评审、谈判工作在PPP采购阶段已经结束，EPC合同的管理在PPP实施阶段主要为合同执行情况的管理。在PPP项目中，EPC合同的履行直接影响了PPP项目建设期目标的实现。EPC承包商一般为社会资本本身或其关联企业，其双重身份（建设方股东及总承包商方身份）致使在合同履约过程中需要对相关利益进行平衡考虑，EPC合同的执行可从以下几方面管理：

进行EPC合同交底，分解合同责任，实行目标管理。在EPC工程总承包项目合同签订后，具体的执行者是项目部人员。可要求项目部从项目经理到项目各管理人员，都要认真学习合同条款，对合同进行认真的分析，对合同的主要内容及存在的风险做出解释和说明，使项目部所有人员熟悉合同中的主要内容、规定及要求，了解作为总承包商的合同责任、工程范围以及法律责任，并依据合同制订出工程进度节点计划。

做好设计管理工作。在EPC模式下，承包商应充分发挥设计在整个PPP项目建设期的主导作用，对项目整体方案进行优化设计，节约工程投资。EPC合同中的设计工作包括概念设计、详细设计、施工图设计等方面，EPC合同设计阶段对项目成本的影响巨大，做好设计管理工作能有效控制项目成本、增加工程利润。

持续关注合同履约过程中的工程变更。工程变更包括合同工作内容的增减、合同工程量的变化、因地质原因引起的设计更改、根据实际情况引起的结构物尺寸、标高的更改、合同外的任何工作等。作为EPC承包商，工程变更要综合考虑整个项目的进度、质量、费用、安全等因素，也要考虑施工分包商的一些自身条件和现场条件的限制，达到项目利益最大化。

注重合同履约过程中的索赔事项。在EPC合同条件下，业主关心的是项目建设的工期和建设质量，业主方索赔一般包括履约保函索赔、工期索赔、质量索赔、终止合同等。EPC承包商方面的索赔一般包括工期索赔、停窝工损失索赔、法律变更的索赔、业主延期付款的索赔、不可抗力后果的索赔等。需要注意的是，索赔具有一定的时效性，发承包双方需要在发生索赔事项后严格按照合同约定的时间及程序办理索赔手续，否则不仅将使后续索赔手续办理的难度增大而且是否能索赔成功存在较大风险。

注重工程进度款支付管理。工程进度款的及时足额支付不仅直接影响整个PPP项目的建设进度及质量，而且获取工程价款是EPC承包方的主要合同目的，当建设方出现逾期支付工程进度款或其他款项时承包方应当及时催告或与其协商延期付款方案。

注重合同工期、质量、安全管理。EPC承包商对项目的设计、施工、采购阶段的工期、质量、安全全面负责，严格按照合同约定按期保质完成项目建设内容是EPC承包商的主要义务，该合同义务的履行是确保PPP项目得以顺利实施的关键，也是业主最为关心的承包商义务。

尽量不要放弃承包商对项目或已完成工程的优先受偿权。根据合同法之规定，承包商对工程价款享有“优先受偿权”。部分业主会在招标文件中要求承包商放弃工程款优先受偿权。对此，EPC承包商需提高警惕。因为这往往意味着，业主或将工程抵押给贷款银行以取得贷款。如果EPC承包商放弃了优先受偿权，将面临一旦PPP项目失败，银行抵押权将优于EPC承包商的工程款债权。

（四）管理PPP项目运营期的服务执行情况

PPP项目的运营服务质量与项目运营收入直接挂钩，合同管理人员应重视运营期服务执行情况的监督管理。在该项管理工作上获得服务提供方的配合尤为关键，只有与其进行友好协作才能制定可行的评估制度，包括评估所提供的运营服务是否达到了PPP项目合同所约定的标准，是否有潜在的影响服务提供者执行能力的因素，以及在所提供的服务未达标或可能不达标的情况下，考量合同所约定的救济性措施对于保证项目服务水平是否有效。

PPP项目运营期服务执行情况管理之目的是为了保证公共部门的支出可以换来其在合同中约定的服务质量，因而应重视费用支付条件、合同确立的服务标准以及服务执行的监督。由于该工作的日常性和重复性，建议使用工作管理手册进行管理，管理手册时应当尽量具体、细致、具有可操作性，并服务标准描述的足够准确。

（五）管理融资合同及融资条款的执行情况

PPP项目的融资安排是PPP项目实施的关键环节，强化PPP项目融资合同及融资条款的管理之目的在于防范PPP项目投融资风险。整个项目的实施过程中存在着复杂多样的项目风险，而项目融资风险与项目风险虽是不同的概念，但二者之间存在着密切关系，项目风险事件的发生可能会引发项目融资风险。项目融资风险主要反映在借款及还贷条件上，一旦融资成功，项目公司是否有能力偿还贷款，主要看项目的建设及运营情况，与项目的建设经营模式、项目的前期预测是否准确、政府的各种支持是否到位、项目产品的实际市场需求等有关。

项目风险按照风险因素是否可控分为可控风险、不可控风险。可控风险是指与PPP项目的具体实施相关、有成熟的或可借鉴的相应措施来降低或消除其负面影响的风险，该类风险是融资合同及融资条款管理需要关注的重点事项，当发生或可能发生无法还贷、无法按期完工、无法满足贷款发放条件等风险事项时应当及时采取相应补救措施消除影响，避免违约事件发生。不可控风险是指与政治、经济、法律环境密切相关，超出项目公司控制范围的风险，通常包括政策风险、法律风险、金融风险及不可抗力风险等，这类风险一般无法准确预测，只能通过采取有效措施来降低或转移。例如随时关注国内法律法规政策变动及国际国内金融风向，提前采取应对措施。通过购买保险转移因工程发生损毁灭失致使PPP合同目的之无法实现的风险等。

在PPP融资合同管理中还需要注意项目再融资问题，再融资往往是在项目超过预期融资风险的情况下发生。PPP项目再融资是指针对初始融资安排后进行的融资调整，包括常规的再融资和结构调整。再融资是初始融资完成后对融资条件和工具的调整，以在保持贷本比的同时实现特定的融资目标；而结构调整除了对融资条件和工具的调整，还包括对项目的贷本比、贷款级别和/或风险分担的改变。根据上述定义，再融资实际是对原融资条件、工具的变更，而引起融资条件、工具发生变更的原因则是因项目实际情况超出了原预测的风险范围。因此，在项目实施过程中，加强对融资风险监控，并提前对是否需要再融资进行预判显得尤为重要。根据再融资阶段的不同，PPP项目再融资分为项目前期再融资、项目建设期再融资、项目运营期再融资。上述三个阶段中，在项目投入试运营后较容易成功进行再融资，这也是目前国际上最为常见的再融资阶段，合同管理团队可对该类再融资给予重点关注。

综上，PPP+EPC模式下合同体系庞大且复杂，该模式下的合同管理是从PPP项目采购阶段至PPP项目结束整个过程的系统管理，不仅需要建立一只专业的合同管理团队对其进行维护，还需要根据具体的PPP项目情况制定具体的合同管理办法及配套制度。合同管理系项目管理的重要组成部分，高效的合同管理对PPP项目的顺利实施起着事半功倍的作用，各PPP项目参与方均应提早建立自己的合同管理体系，使合同管理工作的开展尽早进入有章可循的状态。