日本在缅甸走过的弯路对我们有什么借鉴意义？

发展中国家开展的水电、经济特区、道路等基建项目，能够给当地带来经济增长与就业机会，但有时也可能对当地的环境和社区生计造成损害。有研究指出，缅甸是典型的高冲突、高风险地区，不同利益主体博弈激烈。当投资项目涉及政府、企业、社区、民地武等多个利益相关方，且缺少足够渠道了解基层声音时，项目就容易陷入困境。

即使是以魔鬼细节和工匠精神著称的日本，在缅甸投资也面临着类似问题。日本国际协力机构(Japan International Cooperation Agenc，简称JICA）是日本外务省直属的政府机构，也是日本对外援助的主要机构。此文将以缅甸迪洛瓦经济特区（Thilawa SEZ）为例，分析JICA如何应对来自民间的挑战，以及其中的成败得失对中国的借鉴意义。

迪洛瓦经济特区

迪洛瓦经济特区：多元的开发模式

缅甸规划有三大经济特区，分别为日本参与开发的仰光迪洛瓦经济特区、泰国参与开发的土瓦经济特区和中国参与开发的皎漂经济特区。[1]其中迪洛瓦经济特区是缅甸政府规划的三大经济特区中，唯一已经进入实质性运营阶段的。2015年9月23日，迪洛瓦经济特区正式启动运营，吸引了来自12个国家的企业入驻，其中日本公司的数量最多，达到45家。[2]

迪洛瓦经济特区 （图源：The Irrawaddy）

迪洛瓦经济特区采用公私合营（Public-Private Partnership，PPP）模式。缅甸日本迪洛瓦开发公司（Myanmar Japan Thilawa Development Ltd.，简称MJTD）成立于2014年1月10日，是迪洛瓦经济特区的实际管理方，致力于缅甸迪洛瓦经济特区的运营和开发。[3]缅甸政府通过迪洛瓦经济特区管委会（Thilawa SEZ Management Committee，简称TSMC）持有MJTD10%股份，9家缅甸公共和私营机构组成的缅甸迪洛瓦经济特区控股公共有限公司（Myanmar Thilawa SEZ Holdings Public Limited，简称MTSH）持有MJTD41%股份。日本政府通过JICA持有MJTD10%股份，日本财团（三菱、住友、丸红）持有MJTD39%股份。[4] [5]这样的股权结构使得缅方成为最大股东，也使得两国政府和两国企业实现了利益捆绑，淡化了“外国投资”的色彩。[6]

迪洛瓦经济特区开发模式

相比之下，即使经历了大幅让步，皎漂经济特区仍由中方主导。2018年11月，中缅双方代表在缅甸商务部签署了皎漂深水港项目框架协议。按照协议，中缅双方股权占比由原来的“85%—15%”调整为“70%—30%”，其中中信联合体占股70％，缅方占股30％。[8]中方的主导地位，在变幻莫测的国际局势下，很容易被扣上“经济殖民”、“资源掠夺”的帽子。

为了进一步降低项目风险，迪洛瓦经济特区还分为A区（Zone A）和B区（Zone B）进行阶段性开发，其用意在于将A区项目实施中的经验教训用于B区。[9]相关文件显示，截至2019年6月，已开发的A区面积为405公顷，而B区第一至第三期的总面积为224公顷。[10]截至2019年4月，流入迪洛瓦经济特区的外国直接投资超过16亿美元。

日本官方对缅援助

日本将“价值观外交”作为其援缅理念，很自然地将经济援助和政治需求联系在一起。1988年缅甸军变后，日本为与西方国家保持一致，不得不对缅实行制裁。但很快，日本就转变立场，承认缅甸军政府，恢复双方人员交往和经济合作。[11]

缅甸2011年开始民主转型后，双方关系更是显著增进。2016年11月，缅甸国务资政昂山素季访日时，日本承诺从2016财年起5年间将8千亿日元（约536亿人民币）的援助投入缅甸，缅甸成为日本发展合作的重点目标国之一。

根据OECD/DAC主要援助方（包括国际组织、NGO，不含中国）援助总额的统计，日本近年来一直是对缅援助总额最大或第二大的国家。

2017-2018年对缅援助总额前十位，第一位为日本

（图源：OECD）[12]

从援助方式来看，日本援缅方式主要是日元贷款（Loan Aid）、无偿援助（Grant Aid）和技术援助（Technical Cooperation）。

日本对缅甸的官方发展援助 [13]

根据日本驻缅甸大使馆的信息，当前日本对缅发展援助的重点有三个：1）帮助国民提高生活水平（包括对少数民族和贫困人群进行支援、农业开发、区域开发等）2）为经济社会的可持续发展提供能力建设支持；3）为持续的经济成长提供必要的基础设施和制度建设，促进包括能源和交通在内的基础设施建设完善。[14]

JICA是日本向缅甸提供援助的主要机构，援助对象十分广泛。JICA倾向于通过草根援助项目深入到社会底层，使广大的缅甸普通民众能够直接受惠于日本政府的援助。[15]以公共卫生领域为例，为改善偏远农村地区的孕产妇和新生儿健康水平，JICA与救助儿童会日本办公室（Save the Children Japan）合作在缅甸建立了农村卫生中心，推动村级卫生和营养教育项目，并为其提供能力建设培训。[16]

应对社会风险必备：申诉机制

大型基建项目的执行过程中，往往涉及土地征用、移民安置和赔偿等一系列复杂问题。在此过程中，因搬迁而受影响的家庭可能会面临生计受损的风险，导致其和投资方发生冲突。因此，一个正式而又能直通基层的沟通渠道尤为重要。

申诉机制（Grievance Mechanisms）指的是以有计划、及时、尊重（利益相关方）的方式，积极主动地接受、承认、调查、回应和解决来自当地利益相关者或受影响社区的投诉和不满。世行、亚开行等世界主要的多边开发银行以及JICA等双边援助机构均设立了独立的申诉机制，贯穿于其基建和援助类项目的全过程。

不同机构的申诉机制一览

申诉机制大多基于机构自身的环境与社会保障政策，具体措施有所不同。世行旗下国际金融公司（IFC）和多边投资担保机构（MIGA）就有关环境与社会事务设立了独立及问责机构——合规顾问办公室（CAO），协助解决与IFC和MIGA所支持或参与的项目产生的环境社会影响问题。亚开行的问责机制（AM）于2002年生效。问责机制包括两个独立办公室：负责问题解决的特殊项目促进办公室（SPF）以及负责合规审核的合规审核小组办公室（CRP）。[17]

JICA的申诉机制被称为异议程序（Objection Procedures，简称OP），于2010年生效。基于其环境和社会考虑准则（Guidelines for Environmental and Social Considerations），异议程序的目的是：1）调查JICA是否遵守准则，并将结果报告给理事长；2）鼓励各相关方进行对话，以便协助早日解决因JICA没有遵守准则所引起的环境和社会问题争端。[18]每十年，异议程序由咨询委员会（Advisory Committee）审阅和修订一次。咨询委员会由4位NGO代表、4位学术机构代表、4位业内人士代表、JICA的工作人员以及其他政府代表组成。

参与异议程序的是JICA理事长直辖的审查员（the Examiners）和秘书处（Secretariat）。[19]一般来说，咨询委员会负责招聘审查员，审查员任期为三年。[20]

异议程序一般需要遵循以下流程：

1）请求：向JICA的审查员办公室发出调查请求。审查员必须在5个工作日内联系投诉者（Requester），通知其申请已经收到。一般来说，至少需要两个投诉人一起发出调查请求。

2）决定调查：审查员将决定是否调查请求中的信息。审查员将向投诉者、项目参与方（Project Proponent）和JICA负责人提供关于此决定的书面通知。

3）调查和鼓励对话：审查员将采访各方，收集各方提出的问题。审查员在这些讨论中必须保持中立。

4）向组织负责人报告：审查员须就调查结果写一份报告，提交给JICA理事长。在这份报告中，审查员将针对JICA是否违反指导方针发表意见，并提出建议。

5）后续：组织负责人将发布相关业务部门必须遵守的指示。业务部门将把进展情况通知审查员。[21][22]

来自迪洛瓦经济特区的申诉

一、案例概况

2014年6月2日，JICA审查员收到3位投诉人（3个受项目影响的人（Project Affected Persons，简称PAPs））针对迪洛瓦经济特区（A区）提出的请求。审查员于2014年6月6日发出受理通知书并开始初步调查，于2014年7月4日公布了初步调查结果。[23]

投诉方在请求中一共提出六项损害，包括1）丧失土地和耕地使用权；2）丧失谋生机会；3）返贫；4）失去受教育的机会；5）住房和基础设施不达标；6）无法获得足够的清洁水。此外，投诉方还在请求中提出九项关于JICA不遵守相关准则的指控。

为此JICA公开招聘了3位审查员，其中Harashina博士是千叶商业大学（Chiba University of Commerce）的校长，曾参与日本国际协力银行（JBIC）的环评准则（EIA guideline）制定和修改。审查员开展了实地考察和访谈。2014年7月15日，审查员开展了业务部门访谈。2014年7月16日至20日，审查员之一Harashina博士在缅甸进行了实地考察，访谈相关方40人，包括3名申请人。[24]2014年8月15日，审查员再次对业务部门进行了采访。

二、JICA的调查和反馈

在调查报告中，JICA的审查员对申请人提出的六项损害指控进行了事实核查，将其分类为真、假、不确定三类。在事实核查的基础上，虽然审查员认可了部分事实，但在对造成事实的原因进行分析后，其结论是JICA没有违反其准则。此处挑选第一项和第四项这两项指控进行分析。

在第一项指控中，投诉方指出大多数受影响的家庭过去都是农民，或在自有土地开展耕种，或为临时工，或在邻近的农场和种植园里当合同工。搬迁的81户家庭完全失去了他们以前拥有的耕地。

针对此项指控，业务部门解释因为整片土地在1997年被缅甸政府征用，受项目影响的人并没有土地的拥有权和使用权。业务部门表示，尽管如此，缅甸政府依然计划：1）对于原本在A类地区有房屋的家庭，为其提供土地和房屋；2）对于原本在A类地区耕种农田的家庭，为其提供补偿。在这个过程中，缅甸政府研究了为受项目影响的人提供替代耕地的可能性。然而，缅甸政府发现，由于周围地区没有可开发的新土地或可提供的休耕地，如果不进行另一次土地征用和重新安置，很难向受项目影响的人提供替代耕地。为了补偿这些人生计的损失并支持生计恢复，缅甸政府提议根据农产品种类支付相当于他们年收入几倍的补偿或援助，而不是提供替代耕地。

此外，缅甸政府正在开展收入恢复项目（Income Restoration Program，简称IRP），主要针对那些希望恢复生计的被安置者。收入恢复项目的网站上会定期更新相关消息和进展，包括供水系统、垃圾回收、道路、水井等情况。

审查员在调查之后发现受项目影响的农户包括水稻种植户24户（29.6%）、商品作物种植户6户（7.4%）、畜牧业养殖户2户（2.5%）和其它种植户49户；从主要和次要收入来源来看，126户家庭中，水稻种植户26户（20.6%），商品作物种植户13户（10.3%），畜牧业养殖户3户（2.4%），其它种植户84户。因此，据估计，大约有30-40%的受项目影响的人在搬迁之前以水稻种植和畜牧业为生。

搬迁的81户家庭（其中居住在A类地区的有68户）确实失去了曾经使用过的耕地，因此，在这一点上不能否认他们受到了搬迁的“负面影响”。然而，受项目影响的人同意安置和补偿计划的前提是他们将放弃农业，因此在审查员看来并没有违反JICA准则。

迪洛瓦经济特区重新安置场所

在第四项指控中，投诉方指出——对一些家庭来说，因为交通费用太高，所以学生不得不辍学。例如，乘坐摩托车往返安置地点和他们以前的学校每天要花费3000缅币（根据2014年汇率计算约合3.09美元）。此外，对于2014年6月开始的新学期，迪洛瓦经济特区管理委员会没有为安置地52名学生的教育做任何准备。距离安置点最近的Myaing Thar Yar村长曾表示由于学生人数增加和空间不足，村里的学校不能接受安置点的学生。此外，2014年5月28日，Myaing Tharyar的Taman Oo学校校长表示，尽管她可以接受这些学生的注册，但额外的52名学生将给教学带来较大负担。

针对此项指控，业务部门表示由于安置是在学期中期进行的，因此根据受项目影响的人的要求，学生在安置结束后应立即回到原来的学校。缅甸政府同意向这些学生提供额外的财政援助——每人每天400缅币，以支付乘搭渡轮巴士的交通开支。此外，学生人数增加的部分原因是缅甸政府改变了其政策——几乎在同一时间，初中教育开始免费。

审查员在调查之后发现，尽管由于学期中期的重新安置和缅甸政府的免费初中教育，儿童的学业安排暂时出现了混乱，但实地考察证实，所有学生现在都进入了他们的新学校或幼儿园。因此，重新安置并没有对投诉方子女的教育产生负面影响。不过，由于被安置者可能会为把子女送到新学校或幼儿园感到焦虑，因此需要为其提供持续支持，以帮助其减轻不安。

虽然事实核查后的结论是JICA并没有违规行为，但JICA的审查员仍然提出了一些改进建议。

1）审查员建议举行缅甸政府和受项目影响的人之间的会议，以增进包括受项目影响的人在内的各利益相关者与缅甸政府之间的沟通——JICA将作为此类会议的组织者，安排公平可靠的会议主持人。

2）此外，审查员建议举办包括多个利益相关方的会议，参会人员包括受项目影响的人、本地和国际非政府组织以及开展收入恢复项目的参与者和相关专家。为了鼓励参与，审查员建议在预定会议日期一周前向参会者发出会议通知，说明日期、时间和地点，并尽可能附上议程和资料。

3）对于那些期望得到额外补偿又失去了可持续生计的人，审查员建议采取措施转变其思维，使他们重燃恢复生计的意愿，例如尽可能详细地向他们展示其它重新安置的例子和成功的经验。

三、后续进展

2015年1月，当地村民与JICA专家开始谈判，三项生计恢复与改善措施在谈判中被提出，分别为：社会福利支持计划、社区发展基金和职业培训。

社会福利支持计划共提供300万缅币资金（根据2015年汇率计算约合3000美元），以支持受迪洛瓦经济特区项目影响的81户家庭。该计划还提供开立银行帐户的帮助，将资金分三个季度（每季度分别为180万缅币、70万缅币和50万缅币）支付给各个家庭。社区基金根据村民的需求提供小额信贷援助。有45户家庭正在参加由NGO举办的小额信贷讲习班，内容包括贷款标准、偿还期、贷款频率等。职业培训从2015年5月底开始，内容包括基本工作技能等等。[25]

在2015年5月的一次会议上，与会社区成员选出了一个由16人组成的小组来领导设计一个由社区驱动的运营申诉机制(community-driven operational grevience mechanism，简称CD-OGM)，该机制的制定得到了NGO的协助。2016年底，设计委员会完成了CD-OGM的草案。

CD-OGM由多方利益相关者机构管理，该机构由受影响社区、项目利益相关者和可信赖的第三方代表组成。CD-OGM的基本结构包括5个步骤：传达申诉、初步确定、调查、决定和提供补救措施以及实施。[26]

然而，由社区主导的CD-OGM草案一直没有获得缅甸政府和日本政府的批准。2017年10月，在园区管委会（TSMC）和缅甸日本迪洛瓦开发公司（MJTD）社区关系人员的协助和JICA的支持下，对迪洛瓦经济特区投诉审查得以继续。共有200多个利益相关者（包括受项目影响的人和社区）参与协商。协商的结果是出台了缅甸政府主导的迪洛瓦经济特区投诉管理程序（Thilawa SEZ Complaints Management Procedure，简称TCMP）。[27]但该机制被多家NGO认为不符合国际最佳标准。2018年2月，CD-OGM设计委员会致函缅甸日本迪洛瓦开发公司（MJTD），要求举行会议以共同建立一种使当地社区、项目实施者和投资者都满意的补偿机制。

2019年3月12日，审查员按照异议程序第13条第二款第一句，与业务部门进行听证。业务部门向审查员报告，缅甸政府正在继续努力响应审查员的建议。审核员在当天与JICA理事长进行了会谈，并建议JICA理事长和缅甸政府采取相应措施。[28]

非政府组织在迪洛瓦经济特区

案例中扮演什么角色？

NGO也在迪洛瓦经济特区案例中扮演着重要角色——包括给当地社区提供关于异议程序的相关信息和咨询，协助其完成申述流程、支持当地民间组织与JICA等日方机构沟通、提供关于申诉和补偿的建议和指导。其中最活跃的有地球权利国际（Earth Rights International，简称ERI）、湄公河观察（Mekong Watch）以及Paung Ku[29]。

自2013年以来，ERI一直与受迪洛瓦经济特区影响的社区成员合作，为其获得补偿提供帮助，这其中包括对由社区驱动的运营申诉机制（CD-OGM）的推动。ERI也发表了对官方推动的迪洛瓦经济特区投诉管理程序（TCMP）的研究分析，认为其“严重落后于国际良好实践”。[30]

受迪洛瓦经济特区项目影响的人

总部设在东京的湄公河观察（Mekong Watch）则充分利用身为日本机构对JICA的了解和联系，扮演了社区与日本方面的沟通桥梁。[31]虽然是日本机构，但其立场中立，并不赞同JICA调查的结论。湄公河观察的项目负责人指出，鉴于审查员进行案头研究时的大多材料都由JICA提供，且审查员因为工作繁忙，实地调研仅花费了五天，所以并不能核实全部细节。并且由于其与JICA曾有常年合作关系，结论过于偏袒JICA。基于此，湄公河观察的负责人表示JICA应该请独立的第三方机构开展审查，使其结论更为客观。

2019年11月，湄公河观察与JICA讨论了迪洛瓦经济特区B区（4期，西区）的安置和补偿问题，敦促JICA从A区的问题中吸取经验教训，采取相关行动。然而，2020年2月15日，当湄公河观察相关人员访问B区并对受项目影响的人们进行访谈时，他们发现至少有13户家庭尚未就安置和补偿问题与JICA达成一致，面临着被强行驱逐的巨大风险。

针对A区安置和补偿问题的跟进也有序开展着。湄公河观察于2020年2月19日给JICA现任的三位审查员写了一封信，指出A区的生计恢复措施并没有得到有效、充分的实现，并敦促JICA解决受项目影响的人们面临的贫困问题。

跨国NGO在这类项目上也需要当地NGO的配合。作为缅甸最大的NGO网络之一，Paung Ku在这个案例中主要负责为相关NGO和社区提供培训，协助他们寻求与缅甸政府对话的机会。

在这个案例中，三个NGO的工作有所重合，也有不同的侧重点。相同之处而言，三个NGO都较为注重研究和倡导。ERI和Paung Ku在缅甸有办公室和工作人员，与当地社区的交流较为密切。相比之下，湄公河观察与JICA的交流比较频繁，也通过媒体向日本公众传递有关迪洛瓦经济特区和异议程序的相关信息。

日本在缅甸特区开发有何经验值得借鉴？

迪洛瓦经济特区的案例在时隔6年后仍未完结，JICA的调查和反馈也没有得到NGO的广泛认可，似乎值得借鉴之处并不多。缅甸政府较为薄弱的治理能力也是导致调查报告中的建议和后续补偿措施迟迟没有落实的主要原因之一。但相比而言，迪洛瓦经济特区相对其它缅甸特区，推进仍然是较为顺利的，负面舆论也相对较少，说明该项目仍有可取之处。首先需要指出的是，迪洛瓦经济特区是JICA申诉机制所处理的首个案例，出现一些问题也属正常，目前JICA正在修订该机制，并邀请了包括湄公河观察在内的NGO参与。其次JICA对于社区的申诉采取了公开透明的处理过程，对问题做了迅速回应，并聘请外部专家对事实进行了核查，并且将调查报告全文公开。除此之外，特区以缅方为主要股东，也避免了日本方面成为众矢之的，只是因为在所有股东之中，只有JICA设立了正式的申诉机制，所以成为了与NGO和社区之间的沟通渠道。目前已有JICA非洲项目受影响社区同样在利用这一申诉机制。

中国在缅甸开展大型投资项目往往以国内企业为主要股东，相比之下更容易成为被批评和攻击的对象。但作为主要股东，中国相关方也拥有更多解决问题的权力，如果能形成一套更为完善的沟通机制，更主动地与不同利益相关方开展有效交流，以公开透明的方式，使项目更加有利于促进当地社区发展和民生，项目推进有望比日本更加顺利。