不久前，笔者参与了中国招标采购专家组与挪威政府商务部创新署、挪威DNB银行、德勤挪威公司（Deloitte）的高级商务专家，就PPP模式在挪威政府公共采购项目中的应用进行了交流。作者作为专家组成员参加了交流活动。现将通过交流了解到的挪威PPP项目相关信息与读者分享。

一、挪威PPP模式的类型

挪威是从20世纪90年代开始在基础设施和公共服务领域中采用PPP模式的。挪威在引入PPP模式时，主要参考了英国的PPP项目管理经验，采用了英国关于PPP模式的标准和术语。

挪威PPP模式的类型主要有特许经营（Concession）、DBFO或DBFOM、DBFM、BF和委托经营（O&M），见表1。以上各种PPP类型中，DBFO是最常采用的一种类型。

各种PPP类型自上而下（从特许经营到委托经营）按照排列顺序，私营企业在项目中参与的内容越来越少，承担的风险也越来越低（见图1）。

二、采用PPP模式的原因

挪威政府最早是在部分公路项目中采用PPP模式的。目前，挪威政府已经将PPP模式推广到学校、养老机构、政府和公共机构办公楼、消防等项目。挪威政府在上述领域采用PPP模式主要出于以下方面的考虑和原因：

1.通过PPP模式实现物有所值（Value for Money）的目标。

一方面，政府可以根据项目的全寿命周期成本（LCC，Life Cycle Cost）评价项目综合成本和收益，实现项目利益最大化；另一方面，项目公司（SPV，Special Purpose Vehicle）可以统筹规划项目建设和运营中各个环节的采购和成本控制，避免出现由政府单独建设时在采购环节受制于低价采购规定的限制而被迫采购成本低但后续使用成本高的设备。

2.采用PPP模式后政府支付的资金可控。

项目由政府建设和运营时，各项资金的支出处于可变和不规律状态。首先，由于项目的设计和建设存在很多不可预期的变动因素，建设成本经常会出现超出预算的情况。其次，在项目建设和运营的各个不同阶段，资金支付会有很大的波动，会打乱政府的资金计划或经常性地出现需要调整预算或追加预算的情况。采用PPP模式后，项目的建设和运营成本由私营企业承担，资金的筹措由项目公司负责，政府只需提前做好资金预算，按照协议中的支付计划定期将合同金额支付给项目公司即可。

以上现金流量图中(见图2），政府支付的资金用于偿还项目公司融资成本（包括贷款和贷款利息）、运营和维护成本、税金和股权收益等。每年支付的资金近乎一条平直曲线，保证了政府财政预算的计划性。

3.采用PPP模式后项目建设和运营的部分风险可转由私营企业分担。项目建设和运营中存在很多风险，包括融资的银行利率变动风险、建设施工中工程变更和物价波动的风险、运营管理中市场对项目需求改变的风险等。政府可以通过协议将这些风险中的一部分转移给私营企业或项目公司，从而使政府的运作更加平稳。

4.采用PPP模式可以引入更加专业的管理。挪威是一个实行私有化的国家，国民经济的各个行业（除了国防、石油、电信、医疗、交通、文教、体育等行业）基本由私营公司控制。相对于政府部门而言，私营企业对于项目的建设和管理更有经验，效率更高。

5.采用PPP模式项目的管理更加灵活。挪威对政府在项目采购和运营管理中的程序有严格的规定，相对于私营企业采购而言，政府采购和运营管理的效率较低，难以实现物有所值的价值目标。采用PPP模式后，可以发挥私营企业机制灵活、激励有效的特点，提高采购效率，降低管理成本。

三、挪威PPP模式与中国PPP模式的区别

PPP是一种国际通行的政府与企业合作模式。PPP模式引入中国后，我国按照中国的国情特点对PPP模式作了很多改变。挪威PPP模式与中国PPP模式存在以下不同之处。

1.PPP模式的内涵不同。挪威PPP模式的内涵是政府和私营企业合作（Public Private Partnership）。私营企业不包括任何国有成分。而中国的PPP模式的内涵是政府（Public）和社会资本（Private）合作，社会资本（Private）包括私营企业和国有企业。

2.采用PPP模式的目的不同。我国采用PPP模式的目的主要是减少政府在基础设施项目上的债务，将由政府融资建设项目和管理项目改为由社会资本融资建设和管理，社会资本主要通过向用户收费的方式回收建设资金和运营成本。而挪威是高福利国家，采用PPP模式建设的公路、养老、学校等项目对社会公众都是免费的，全部费用由政府承担。挪威政府采用PPP模式的目的主要是引入私营企业的专业管理经验，发挥私营企业机制灵活的管理优势，规避项目中的政府风险，使政府的资金支付更加有序，实现物有所值的目标。

3.选择投资人的程序不同。挪威的PPP项目必须以招标方式确定投资人，因此PPP项目必须是有足够投资人参与竞争的项目。对于投资人数量少于三家、市场竞争不充分的项目，挪威政府不采用PPP模式。对于PPP项目，挪威政府公开进行资格预审，确定参加竞争的投资人。投资人进行投标竞争，政府对投资人价格、技术方案、资信和能力等因素进行综合评价后确定中标人。我国PPP项目选择投资人的方式有多种，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式。但由于我国刚刚开始推广PPP项目模式，有经验和实力的潜在投资人数量非常有限，招标往往不成功。更多的是采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购方式。

4.选择投资人时价格考量因素不同。挪威PPP项目全部由政府支付投资人建设、运营、维护项目的支出、成本及合理的利润，价格评审时将PPP项目全寿命周期的建设、运营、维护等成本按照当前的资金价值进行折现后作为评标价格，评标价格越低对投标人的评价越高。而我国PPP项目价格评审的因素相对要复杂得多。我国PPP项目的项目公司收入的方式包括用户付费、政府补贴、资源注入、政策扶持、税费减免等多种形式。有些BOT项目和TOT项目还可以把项目对用户的收费年限作为价格竞争的另一种形式。因此我国PPP项目评审价格的方法必须由专业的招标咨询机构根据PPP项目的具体情况量身定做，才能使投资人真正形成有效竞争。

5.项目公司的组建方式不同。挪威的PPP项目确定投资人后，投资人设立项目公司。政府不参与项目公司的设立，通常也不在项目公司中参股或参与管理。而我国的PPP项目确定投资人后，政府可指定相关机构参股项目公司，参与对项目公司的管理。

6.PPP项目的管理模式不同。挪威的PPP项目，政府与项目公司签订合同，约定PPP项目的合作年限、技术要求、考核标准、资金支付等条件。项目公司对PPP项目的建设、运营和经营风险承担责任。如果需要选择分包PPP项目的设计、施工、设备供货、维护保养、运营管理等内容，完全由项目公司在PPP合同框架范围内自行决定。项目公司可以采用最有效、最便捷的采购方式选择工程承包单位和供应商。而我国的PPP项目确定投资人后，项目的设计、施工和重要的设备、材料仍属于依法必须招标的内容，应当通过招标方式采购。只有通过招标方式确定的PPP项目投资人，投资人具有相应资质和能力时，才可以由投资人自行承担施工和供货。