境外港口PPP投资项目付费机制探讨

在港口PPP项目中，收入水平得以实现的工具是项目付费机制。如何通过协议条款设置较好的付费机制，成为此类项目的主要关注点之一。本文旨在梳理和探讨港口PPP项目的付费机制，为后续项目提供参考。

港口项目是中国企业近年赴海外，尤其是“一带一路”沿线国家投资的重点领域之一。在以PPP模式（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作模式）开展的境外港口投资、建设和运营项目中，中国企业为助力项目所在国当地经济和社会发展，为促进国际贸易、物流和航运能力建设贡献了中国力量，也促进了我国推进高水平对外开放、推动共建“一带一路”高质量发展的成功实践。

PPP项目如何收回投资成本并在此基础上实现良好的经济效益，是社会资本方即投资人的重要商业诉求。港口PPP项目在项目前期和建设阶段都投入了大量成本，而投资成本回收以及在此基础上的合理收益的实现几乎完全依赖于港口PPP项目在运营阶段的收入。在港口PPP项目中，收入水平得以实现的工具是项目付费机制。因此，如何通过协议条款设置较好的付费机制，成为此类项目的主要关注点之一。

笔者曾协助中国企业开展了若干境外投资港口PPP项目，所涉及的国家包括土耳其、埃塞俄比亚、吉布提、几内亚、巴西和秘鲁等，提供了包括交易文件起草和谈判、法律尽职调查在内的全方位法律服务，积累了较为丰富的经验。本文旨在梳理和探讨港口PPP项目的付费机制，为后续项目提供参考。

一、PPP项目的付费模式

从本质上来看，PPP项目的付费机制就是社会资本方的投资回报和收入来源机制。《世界银行PPP合同条款指南（2019版）》提出，PPP项目的付费机制包括三种模式：使用者付费模式（“User pays” model）、政府付费模式（“Government pays” model）以及使用者付费和政府付费结合的模式。

1. 使用者付费

在使用者付费模式中，社会资本方将公共产品和服务提供给使用者并向使用者收取费用，使用者付费以购买公共产品和服务。在该模式下，社会资本方面临的主要问题之一是市场需求风险，即有多少用户愿意购买项目所提供的公共产品和服务，这将直接关系到社会资本方能否收回投资成本并实现理想水平的投资收益。

然而，由于PPP项目涉及的基础设施具有公共属性以及促进项目所在地经济和社会发展的重要作用，因而即使在使用者付费模式中，政府方通常也会给予一定的补贴，这类补贴既是为照顾社会资本方的合理经济利益和诉求，同时也是一种激励措施。此类补贴可以基于项目的性能或项目的产出进行计算。

2. 政府付费

在政府付费模式中，政府的财政资金是社会资本方的唯一收入来源。在一些PPP项目中，市场需求在很大程度上不受社会资本方的影响（例如医院、监狱等项目），此时由于市场需求过低或具有过大的不确定性，无法保证项目能够产生充足的收益。收益的不充足一方面将直接影响社会资本方的投资回报，另一方面也将影响项目的可融资性（bankability）。这种情况下，政府付费往往成为项目收入更主要的来源。

在政府付费模式下，相较于项目使用量而言，政府付费更多属于可用性付费，即以社会资本方按照合同约定的质量提供资产或服务为条件。

在该模式下，社会资本方面临的主要问题之一是政府方的支付能力和主权信用风险。对此，不论是社会资本方还是融资银行，通常都会要求政府方提供一定的增信措施，例如提供主权担保等等。

二、港口PPP项目的付费模式

港口PPP项目适合采用何种付费模式，取决于包括行业特点、地域特点、市场需求特点等在内的一系列因素。

从我们的实务经验来看，采取使用者付费机制的项目往往具备以下条件：一是项目使用需求可预测且使用需求比较充足（项目需求量是否可预测，以及预测需求量的多少是决定社会资本方是否愿意承担需求风险的关键因素），二是向使用者收费具有实际可操作性。此外还需要关注项目所在国法律法规对使用者付费是否有相关限制。

总的来说，上述条件的成熟度越高，采取使用者付费的指向就越明确；而当上述条件的成熟度越低，逐渐过渡到政府付费的指向就越明确。据我们观察，多数项目可能介于二者之间。因此，在具体项目中，使用者付费和政府付费并不一定完全对立，而是可以同时采用。

由于港口类项目的特点，港口PPP项目的付费模式以使用者付费（含可行性缺口补贴）模式为主。但根据我们的调研，少数港口类项目中也采取了政府付费模式。如上文所述，使用者付费和政府付费在一个项目中可以兼容，并非完全对立。

(一) 港口PPP项目的使用者付费模式

港口PPP项目的使用者付费模式包括两个部分，一是使用者付费，即港口服务使用者支付购买港口服务的费用；二是在使用者付费基础上的政府补贴，通常采取可行性缺口补贴的形式。具体而言，港口PPP项目虽然有使用者付费的基础，但可能会受到当地经济社会的发展状况，尤其是当地的金融、航运、商贸地位的影响，港口PPP项目（尤其在建成初期）的使用者付费可能不足以覆盖建设、运营成本和合理收益。这种情况下，考虑到港口PPP项目具有公共属性与促进项目所在地经济和社会发展的重要作用，因而即使有使用者付费作为基础，政府方通常也会给予一定的补贴。

1. 使用者付费

港口PPP项目中的使用者付费，实质上是政府以协议形式授予社会资本方在规定的特许期内，以向用户提供港口服务为基础，根据使用量和港口服务价格，向用户收取费用来补偿建设和运营成本并实现合理收益。这里的“使用者”包括船东、货主等用户，其直接付费购买港口运营商提供的服务。总体而言，港口PPP项目的服务价格和吞吐量是影响项目收益的两大核心要素。

(1) 费用构成

世界各国对于港口服务费用的类型存在不同实践，中国企业在境外从事港口PPP项目投资时需关注项目所在国法律法规的具体规定和当地实践。

以我国为例，交通运输部和发改委在 2019 年 3 月 13 日联合印发的《港口收费计费办法》规定的港口收费项目包括：货物港务费、港口设施保安费、引航和移泊费、拖轮费、停泊费和围油栏使用费、港口作业包干费、库场使用费、船舶供应服务费、船舶污染物接收处理服务费、理货服务费。具体如下表所示：

点击可查看大图

(2) 法律关注点

对于使用者付费的港口服务费，在法律层面应关注如下事项：

首先，投资者要明确未来的港口项目公司要从事哪些具体的港口服务。在明确港口服务的具体类型后，才具备针对不同类型的港口服务分门别类制订价格的基础和前提。

其次，投资者要了解项目所在国的法律法规对于不同类型的港口服务是否有专门的定价规则。在具体规则上，对于“价”（单价）的方面，比较重要的是哪些服务项目由政府来定价，哪些服务项目由港口经营者定价，但必须遵守政府制定的价格限制（例如价格上限），哪些服务项目可完全由港口经营者自主定价；对于“量”的方面，要了解项目所在国的法律法规对于计价（总价）的量有无具体规定。例如，若以海里或千米为计价单位，对于不满1海里或1千米距离的部分如何计算，是否按1海里或1千米计，等等。

最后，为实现港口经营者在自主定价上具有更大的灵活性和自主权，可以尝试与政府方争取在定价方面突破现有法律法规和政策的限制，例如，相关的价格上限可否适当提高甚至突破等等。这在实践中具有一定的可行性，一是由于作为《特许权协议》签约方的政府部门可能就是相关法律法规和政策的制定部门（例如港口管理局）甚至是上级部门（例如中央政府），因而对于这些法律法规和政策的调整和突破本身也在其权限范围内；二是由于为了吸引社会资本方参与港口PPP 项目，政府部门往往愿意向社会资本方赋予更大的自由定价权利。投资者一旦获得更大的定价自主权和灵活性，需要在《特许权协议》当中予以体现，将其作为投资者（港口项目公司）的权利通过合同条款予以固定。

2. 可行性缺口补贴

可行性缺口补贴（Viability Gap Funding）是在政府付费机制与使用者付费机制之间的折中。可行性缺口补贴是指在使用者付费不足以完全满足社会资本方收回投资成本和合理回报时，由政府给予社会资本方一定经济补偿，以弥补缺口。换言之，对于使用者付费无法使社会资本方获取合理利润甚至无法完全覆盖项目投资成本的项目，政府将提供一定的补助以弥补使用者付费之外的缺口部分。

(1) 理想模式

从上述可行性缺口补贴的涵义可知，较为理想的可行性缺口补贴是由政府方直接补足使用者付费与社会资本方的项目成本加合理收益之间缺口的每一分钱。基于该逻辑，港口PPP项目各运营年度的可行性缺口补贴金额可采取如下公式进行计算：

当年可行性缺口补贴 = 当年建设补贴 + 当年运营补贴 - 当年使用者付费

其中：

点击可查看大图

上述建设补贴和运营补贴金额在计算时均考虑了社会资本方的合理利润率，该合理利润率需要在《特许权协议》中具体约定。

而在建设补贴方面，由于可行性缺口补贴在项目投入运营后才开始发生，此时建设成本加相应利润的总额已经可以确定。建设成本加利润的总额需要分摊到每个补贴年份进行补贴，故考虑到资金的时间成本，上述公式中对各年份的建设补贴金额加入了折现率因素（折现率的具体确定机制也需要在《特许权协议》中予以约定）。

(2) 修正模式

实践中，对于使用者付费与项目成本加合理收益之间的缺口，政府方未必能补足每一分钱，而是会基于项目的表现（包括项目可用性以及运维绩效）进行修正。具体而言，政府方将基于对项目可用性以及运维绩效的考核情况，分别针对建设补贴和运营补贴制订相应的乘数/系数。其具体操作方式类似于下文提到的可用性付费和绩效考核付费，在此不作展开。

(二) 港口PPP项目的政府付费模式

1. 可用性付费

可用性付费（Availability Payment）是指政府依据建成后的项目是否符合合同约定的标准和要求来付费。可用性付费模式下，只要建成后的项目符合合同约定的性能标准即可获得付费。可用性付费于项目运营年度开始。

(1) 基本构成

可用性付费可采取如下公式计算：

年度可用性付费 = 项目建设总投资 × （1+合理利润率） × 可用性考核系数 × 当年可用性付费的支付比例

上述公式中，合理利润率以及当年（或各年度）可用性付费的支付比例需要在《特许权协议》中具体约定。

上述公式中的“可用性考核系数”是可用性付费模式的核心因素。该考核系数取决于政府对项目可用性的考核结果。因此，考核指标、考核方式和可用性考核系数的确定方式将是《特许权协议》谈判过程中的重点和难点。

(2) 可用性考核指标

可用性考核的首要问题是可用性考核指标，即政府方从哪些角度、以哪些指标作为可用性考核的切入点。在港口PPP项目中，可用性考核指标可以涵盖一系列评价因素，主要包括项目产出和项目管理两个方面。

项目产出的关注点在于项目建设是否达标。其本质上反映项目是否按计划完成建设，例如项目竣工验收达标率以及完成及时率等方面，还包括项目竣工后的整改和消缺完成情况。

项目管理的关注点在于项目管理是否合规和规范。一般包括人员管理、资金管理、安全生产、环境保护等考核指标。其中人员管理主要考核人员配置情况和到岗情况；资金管理主要考核建设资金使用合规性、资金节余情况等；安全生产主要考察安全施工规范性和人员伤亡情况；环境保护主要考察建筑垃圾、粉尘、化学污染等情况。

上述考核指标将被赋予不同的权重，并在考核后汇总计算出考核分数。可用性考核的结果将直接影响可用性考核系数的设定。二者具体的对应关系需在《特许权协议》中明确约定。比较常见的模式是可用性考核的不同分数段对应不同的可用性考核系数，例如可用性考核得分在90分以上时，对应的可用性考核系数为1；可用性考核得分在90分以下80分以上时，对应的可用性考核系数为0.9；以此类推。

2. 运维绩效付费

运维绩效付费（O&M performance Payment）是指政府依据公共产品或服务的质量付费。在按绩效付费的项目中，政府与社会资本方通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

(1) 基本构成

运维绩效付费可采取如下公式计算：

当年运维绩效付费 = 年度运维成本 ×（1+合理利润率）× （1 – N/M）

上述公式中，合理利润率需要在《特许权协议》中具体约定。N是指当年运维绩效未达标天数，M是指当年日历天数。为确定运维绩效是否达标，需要首先确定运维绩效的考核指标。

此外，运维绩效付费还可采取如下公式计算：

当年运维绩效付费 = 年度运维成本 ×（1+合理利润率）× 运维绩效考核系数

上述公式中的“运维绩效考核系数”是可用性付费模式的核心因素。该考核系数取决于政府对项目运维绩的考核结果。因此，考核指标、考核方式和运维绩效考核系数的确定方式一般将是《特许权协议》谈判过程中的重点和难点。

(2) 运维绩效考核指标

在港口PPP项目中，运维绩效考核指标通常包括作业绩效、服务绩效、管理绩效等等。作业绩效的评价因素一般包括货物吞吐量、集装箱吞吐量、泊位利用率、堆场仓库利用率、存货周转率、卡车周转率、同地区港口吞吐量与市场占有率、机械设施利用率、信息系统维护等。服务绩效评价因素包括货损货差率、承诺装卸货完成率、服务船舶准班率、客户投诉率、客户保持率、信息准确率、应急处理、船舶在港时间等；而管理绩效评价因素包括安全技术培训、安全事故率、环保事故率、能源消耗、废物回收及排放、安全监控系统等。

上述考核指标将被赋予不同的权重，并在考核后汇总计算出考核分数。运维绩效考核的结果将直接影响运维绩效考核系数的设定。二者具体的对应关系需在《特许权协议》中明确约定，其具体方式同可用性付费模式。

[注]

[1]《港口经营管理规定》第3条第3项。