近日，澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院（Crawford School of Public Policy）的研究团队发布了《两个主要东南亚动力煤经济体：印度尼西亚和越南逐步淘汰煤电》（Phasing out coal power in two major Southeast Asian thermal coal economies: Indonesia and Vietnam）。报告认为，在印度尼西亚（简称：印尼）和越南等煤炭依赖型经济体中，逐步淘汰未加装减排措施（unabated）的煤电对实现气候目标至关重要。尽管这两个国家都承诺遵守《2021 年全球煤炭向清洁能源转型声明》（2021 Global Coal to Clean Power Transition Statement），但将淘汰承诺转化为行动仍面临着相当大的挑战。
研究通过与31位来自政府、民间团体和行业的专家进行对话，识别阻碍两国逐步淘汰煤炭的主要障碍。专家们普遍对潜在电价上涨和电力短缺表现出强烈担忧，电价上涨的问题在印尼更为突出，电力短缺则在越南更为严重。由于对煤炭依赖度更高，印尼面临着更严峻的转型形势。
研究结论表明，对这两个国家来说，优先发展可再生能源以及停止建设新的煤电厂是最切实可行的出路，而非过早过度地关闭煤电厂。研究对两国的公正能源转型伙伴关系（JETP）具有重要参考价值。
印尼和越南的煤电现状
在东南亚经济的脱碳过程中，逐步淘汰未加装减排措施的煤电将起到至关重要的作用。截至2023年7月，东南亚约有106GW的活跃煤电能力，另有40GW在建。就运营和在建煤电产能而言，东南亚仅次于中国、印度和美国。该地区的煤电机组特别年轻，截至2023年，平均厂龄约为13年（《全球能源监测》，2023年）。煤炭在该地区电力结构的占比最大，2020年约占40%（国际能源署，2023年）。2020年，煤电产生的二氧化碳排放量约为5亿吨，约占该地区能源相关二氧化碳排放量的30%。预计到2050年，该地区的用电量将以每年约4%的速度增长（东盟能源中心，2023年）。在基准情景下，到2050年，年发电量可能达到3388TWh，煤炭占比仍可达到34%。
印尼和越南是东南亚人口最多和第三多的国家，2022年，印尼人口约为2.76亿（世界第三），越南人口约为9800万（世界第十四）（世界银行，2023a）。印尼的发电量约为333TWh，越南为260TWh（能源研究所EI，2023年），是东南亚发电量最大的两个国家。两国的发电量增长迅速，2012-2022年的年均复合增长率分别为5.2%和8.5%（能源研究所，2023年）。
印尼和越南拥有东南亚最大的煤电机组。截至2023年7月，印尼有45.3GW煤电产能在运行，14.5GW煤电产能在建，3.7GW煤电产能已获准和预许可（图 1）（《全球能源监测》，2023 年）。越南位居第二，运行煤电产能为25.8GW，在建煤电产能为 5.4GW，已许可和预许可的煤电产能为4.0GW。2022年，印尼和越南的燃煤发电量分别为205TWh和101TWh（图2、图 3）。越南的煤电量在这一年有所下降，而太阳能、风能和水电的发电量则有所增长。2000年至今，两国都没有煤电厂退役的记录，煤炭发电能力反而在不断扩大（《全球能源监测》，2023年）。
图1 截至2023年7月印尼和越南的煤炭发电能力（GW）
图2 1990-2022年印尼的发电量（太瓦时/年）
图3 1990-2022年越南发电量（太瓦时/年）
鉴于两国动力煤行业当前和未来潜在的排放情况，在印尼和越南逐步淘汰未加装减排措施的煤电具有全球意义。然而，虽然两国都已承诺遵守《2021年全球煤炭向清洁能源转型声明》（英国政府，2023 年），但要将其承诺变为现实却面临着相当大的挑战。根据印尼国家电力供应商业计划（RUPTL），预计到2030年，印尼煤电占比仍将达到约34%（IISD，2023a）。同样，越南第八个电力发展计划（PDP8）规定，2030年越南煤电占比为20%（越南政府，2023年）。一些人质疑两国能否实现淘汰煤电的承诺（Do和Burke，2023a；Indrawan等人，2023；Resosudarmo等人，2023）。
印尼和越南于2022年签署了公正能源转型伙伴关系（JETPs），这是两国确保国际资金支持的重要里程碑。由七国集团（G7）牵头的JETPs为两国提供了在未来3-5年内分别获得200亿美元和155亿美元赠款、贷款和私人融资的机会，旨在加快电力部门的脱碳进程。
两国淘汰煤电面临的障碍
印尼和越南在逐步淘汰煤电方面面临着很多类似的障碍，包括对经济负面影响的担忧、能源转型法规不完善、技术限制以及缺乏社会认可。由于印尼对煤炭的依赖程度更高，煤炭行业的影响力更大，印尼似乎面临着更大的挑战。有趣的是，约三分之二的受访专家认为，在COP26之后，各国强化了减排目标，障碍也变得更加明显。一些专家还提醒说，这些障碍可能会在转型时期衍生出新的障碍，如对土地使用的竞争。许多受访者强调，如果没有国际支持，各国不太可能以合理的速度克服障碍。
结论和政策影响
研究探讨了东南亚两个最大的火力发电经济体——印度尼西亚和越南，在逐步淘汰未加装减排措施的煤电方面遇到的障碍，并首次对这两个主要经济体在COP26后电力需求不断增长的背景下，淘汰年轻煤电机组所面临的挑战进行了比较探索。
研究表明，两国淘汰煤电存在着巨大的障碍，对经济潜在不利影响的担忧尤为突出。受访者认为，保障安全且负担得起的能源供应是首要任务。煤炭工业由来以久，其对经济增长的贡献举足轻重。相比之下，印尼作为煤炭储量大国，则面临着更大的挑战。两国面临的共同障碍包括资金有限、法规不完善、技术能力不足，以及公众对转型的抵触情绪，如对能源价格短期内上涨的担忧。这与中国、印度和菲律宾等其他发展中国家的情况类似（Bhattacharyya, 2017年; Manych & Jakob, 2021年；Montrone等, 2021年）。
最切实可行的方案是印尼和越南集中精力迅速发展可再生能源，同时停止建设新的煤电厂，逐步淘汰煤电。这将有助于维护能源安全，并为动力煤行业制定退出战略留出充足的时间（Do & Burke, 2023a；Firdaus & Mori, 2023；Ordonez等人，2022）。随着可再生能源的增加，动力煤将相对或绝对地减少。这一策略也符合 COP28会议各国关于到2030年将可再生能源增加两倍的承诺（国际可再生能源机构，2023年）。进一步的研究将有助于确定成本最低的路径，包括太阳能和风能场址的选择，以及可行的关闭煤电厂的时间。
适合各国国情的政策组合是可取的。这些政策可能包括在印尼征收碳税、在越南直接规定逐步淘汰未加装减排措施的煤电（Do和Burke, 2023a; Do和Burke, 2023b）。关键的挑战在于如何制定有效的政策，快速引入清洁能源。同时，重视节能和提高能效（Warszawski等人, 2021年）。两国想要实现转型，需要争取和维持政府、社会公众和行业等多方面的广泛支持（Longhurst & Chilvers, 2019; Soares da Silva & Horlings, 2020）。
可以通过强调能源转型的益处，如改善空气质量和清洁能源带来的经济机遇，包括获得国际支持的资格，来推动能源转型进程（Ekins & Zenghelis, 2021年）。机遇无处不在；两国都拥有丰富的可再生能源资源和在能源转型期间需求量很大的矿产，包括印尼的镍和越南的稀土元素（IISD, 2023b）。由于政治体制更加集中、对煤炭的依赖程度较低以及可再生能源的投资环境相对有利等因素，越南的发展速度可能更快。
国际合作将发挥关键作用（Aisbett 等人，2023年; Do, 2024 年）。像JETP这样的倡议可以释放资金和技术方面的机会，但在实现这些机会之前需要解决一些重大问题。两国及其国际合作伙伴需要调整期望，以达成共识。在COP26期间以及在 JETPs下做出的煤炭淘汰承诺不具有法律约束力，这意味着如果没有有利的支持，就有可能出现倒退。
尽管挑战重重，但两国的JETPs似乎大有可为，尤其是在优先考虑可再生能源利用的情况下。由一组国际合作伙伴与单个国家合作推进能源转型工作，这种方法可以减少工作重叠，增强国际支持工作的协同效应。此外，各国还可以相互效仿，以取得更好的成果。早期成果包括两国都将排放峰值目标提前到了2030年，印尼比原计划提前了7年，越南提前了5年。
研究强调了专家征询对于能源转型的价值——揭示见解。面对快速的转型势头，需要提高对能源转型障碍的认识，以及增强对国际支持重要性的理解。在能源行业的研究中，特别是其中某些要素和未来轨迹存在较高不确定性的发展中国家，利用专家征询法有望获得对问题更清晰的认识和理解。
受访专家认为，太阳能在这两个国家都有很大的潜力，越南在风能方面也有很大的机会。如果能迅速发展和利用这些能源，将为快速淘汰煤电创造条件。除了多边合作之外，印尼和越南还可能通过双边合作，为东南亚及其他地区的发展中国家指明前进的道路，这些国家正在经历摆脱煤炭和其他化石燃料艰难复杂的过程。
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