我国企业境外投资发展历程及政策演变

编者按：根据商务部2023年10月发布的我国对外直接投资统计数据，截至2022年，我国对外直接投资存量达27548.1亿美元，当年对外直接投资规模达1631.2亿美元，居世界第二位。截至2022年底，中国2.9万家境内投资者共设立境外企业4.66万家，分布在全球190个国家（地区），年末境外企业资产总额8.4万亿美元。随着“双循环”战略、“走出去”战略和“一带一路”倡议的深入推进实施，对企业境外投资开展系统研究，探索如何更高质量地开展境外投资，成为当前一项重要和紧迫的任务。本公众号将企业境外投资研究成果以系列文章的形式陆续刊发，本文是的第三部分，供业界同仁参考。

一、我国企业境外投资发展历程

英国瑞丁大学经济学教授邓宁（J. H. Dunning，1981）将其国际生产折中理论动态化，创立了投资发展周期论。该理论认为一国的对外投资发展阶段与该国的人均GDP水平之间存在显著的相关性，他按照人均GDP将一国经济发展阶段划分为四个阶段，第一阶段是人均GDP在0-400美元之间，由于经济落后，外资流入和对外投资都很少；第二阶段是人均GDP在400-2000美元之间，该国对外资的吸引力增大，而对外投资仍处于较低水平；第三阶段是人均GDP在2000-4750美元之间，该国企业开始大规模对外投资，但对外净投资仍为负数；第四阶段是人均GDP大于4750美元，则国家对外投资扩大，成为净对外投资国家。我国学者针对我国企业境外投资的发展阶段进行了相应研究，认为截至2009年，我国人均GDP为4400美元，正处于邓宁所指的第三个阶段；2011年，我国人均GDP为5400美元，逐步呈现第四个阶段的特征（许慧等，2009；李飞，2012）。结合最新发展情况，本文对我国企业境外投资发展的整体历程进行了如下梳理：

（一）第一阶段（1979-1991年）：境外投资尝试阶段

1982年以前，由于国家外汇储备极为短缺，我国所有境外投资项目须经国务院批准。1983年，国务院授权原外经贸部为在国外开设合资经营企业的审批和管理的归口部门，建立由原外经贸部对境外投资项目进行严格审批和管控的机制，其他各部门和省、市有关部门对境外投资项目，按层级逐级审批并上报。原外经贸部据此制定了《关于在境外举办非贸易型企业的审批和管理规定（试行稿）》，该规定于1985年开始试行。在这一阶段，境外投资主体主要是国有大型企业，境外投资整体规模较小，每年度不超过10亿美元。

（二）第二阶段（1992-2001年）：境外投资逐步增长阶段

1992年中共中央释放深化经济体制改革的信号。扩大对外投资和跨国经营的指导思想在党的十四大上提出的。由于政策的放松和鼓励以及国内政治经济形势的变化，我国对外直接投资在1992年和1993年2年连续突破40亿美元，但是，“忽高忽低” 的波动特征也同样明显地显现出来（徐跃刚，2005；唐辉亮，2014；胡惟璇，2015）。

2000年全国人大九届三次会议上，“走出去”被首次列入国家战略。1992年我国对外直接投资规模高达40亿美元，到2000年又降低到9.2亿美元，落回1992年之前的水平。2001年又再次涨至68.9亿美元。这种快速不稳定增长，充分反映了伴随我国市场化经济体制改革的推进，国内企业获得更大经营自主权的背景下，国内企业开始自觉主动对境外投资进行探索和拓展。但是由于各种条件的限制，大多数企业开展境外投资未能从长期发展战略出发，而是由短期利益目标所驱动，缺乏明确的投资目标（郝刚，2016；祝宁波,李新广，2016）。

（三）第三阶段（2002-2008年）：境外投资快速发展阶段

2001年中国加入世界贸易组织（WTO），我国对外开放的领域和层次进一步扩大。党的十六大报告进一步指出，要坚持“引进来”和“走出去”相结合。在被称为中国并购元年的2002年，涌现了一批并购项目，TCL集团收购了施耐德，中国网络通信集团收购了亚洲环球电讯等（邓欢英，2006；熊霞，2007）。

2004年，商务部出台了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，在全国范围内下放了对我国企业开展境外投资核准的权限（申慧君，2010；陈禹彤，2010）。2005年，财政部和商务部共同发布了《对外经济技术合作专项资金管理办法》，对境外投资采取直接补助和贴息方式予以支持。2005年，中国对外直接投资规模达到创纪录的100亿美元，随后在2006年迅速攀升到200亿美元，到2008年直接突破500亿美元（刘辉群，白玲，2008；王英，2009）。

（四）第四阶段（2009年至2013年）：境外投资的新战略实施阶段

全球金融危机后，国际资本流动和跨国投资并购等相关活动在此环境下快速下降（张琦，2011）。在《世界投资报告（2010）》中，联合国贸发会议分析认为2009年全球对外直接投资下降39%。为了稳定外需、促进境外投资，我国在“十二五”期间将对外直接投资上升为国家战略，并相继推出了《境外投资管理办法》等一系列政策和措施在支持企业“走出去”的同时规范境外投资活动。此外，还编写了《对外投资合作国别（地区）指南》，分析了投资国政治、经济、人文等环境条件以及可能存在的潜在风险，为企业开展境外投资提供了参考。建立“对外投资合作信息服务系统”，不断完善我国企业境外投资商务信息平台和运行监管系统。同时，我国金融业的发展和进步，为中国企业境外投资提供了更加快捷、高效的金融服务，而人民币升值、外汇资金管理放松则为中国企业创造了更多投资海外的机会。

2009年在金融危机的背景下，我国非金融类对外直接投资达433亿美元，相比2008年逆势上涨65%。同年，我国也开展了多项具有影响力的跨国并购项目，包括中石化以724亿美元收购瑞士Addax石油公司100%股权，中国有色矿业集团有限公司收购澳大利亚TZN公司和赞比亚卢安夏铜矿等（仇怡等，2012；应毅，2013；李京晓，2013）。

（五）第五阶段（2014年至今）：境外投资的高质量发展阶段

在第五阶段，我国对外投资的国际影响力稳步提升，已跻身全球对外投资大国行列，这得益于国内对外投资管理体制改革的不断深化和“一带一路”建设的持续引领。2015年先后出台《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》和《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，为企业境外投资决策提供了重要指引。2015年我国对外直接投资首次超过实际利用外资，2016年对外直接投资一度达到将近2000亿美元，此后几年虽有理性回调，但结构趋于优化，效益稳中有升（昝丙艳，2019）。根据商务部“走出去”公共服务平台《2022年我国对外全行业直接投资简明统计》，2022年我国对外直接投资9853.7亿元，同比增长5.2%；根据商务部“走出去”公共服务平台《2022年我国对外承包工程业务简明统计》，2022年我国对外承包工程完成营业额10424.9亿元，同比增长4.3%。2022年，我国企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资209.7亿美元，增长3.3%；在沿线国家承包工程完成营业额849.4亿美元，新签合同额1296.2亿美元，分别占总额的54.8%和51.2%。截至2023年6月底，我国已与152个国家、32个国际组织签署了200多份共建“一带一路”合作文件。同时，中国成功举办进博会、广交会、服贸会、中国-东盟博览会等展会，促进了与共建国家的经贸合作（史育龙，卢伟，2017；谢琳灿，2021；丛晓男，李国昌，2022；杨凯越，2022）。

二、我国企业境外投资政策演变

（一）境外投资政策从“谨慎”到“鼓励”

中国企业对外投资活动是与改革开放进程同步进行的，1978年党的十一届三中全会在作出改革开放重大决定的同时，强调“在自力更生基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作”，这为中国企业走出国门开展跨国经营活动奠定了重要政策基础。1979年国务院《关于经济改革的十五项措施》明确指出“允许出国办企业”，这对企业开展跨国投资活动提供了明确的政策支持，并将支持国内企业开展境外投资上升至国家战略层次。此后一系列政策的开展为改革开放初期企业开展跨国投资提供了重要便利，也使中国对外开放的质量不断提高，结构不断改善，使中国企业充分利用了开放发展带来的红利，促进了企业经营效率不断提高，推动了市场经济制度完善和企业做大做强目标的实现（李惠茹，蒋俊，2019）。

进入21世纪后，中国经济对外开放发展进入新阶段，企业对外投资模式和效率也得到了规范和提升，针对企业境外投资的政策也越发完善。在这一阶段，“走出去”战略制定，并在政府制定针对企业境外投资的政策过程中发挥重要的引领作用，为中国企业开展境外投资活动提供了重要支撑，有力地提升了新世纪初中国企业境外投资的总体规模，使2005年中国企业境外投资流量首次突破100亿美元。2008年金融危机的爆发带来全球经贸格局深度调整，在综合分析国内经济基础、发展战略和国际经贸环境的情况下，中国政府调整了部分与企业境外投资活动有关的政策，并制定了一系列新政策以实现对企业境外投资进行更有效的引导，如“一带一路”合作倡议等（肖祥鋆，2014；黄勇，谢琳灿，2020）。我国境外投资政策的演进历程见表1。

表1 我国境外投资政策的演进历程

资料来源：作者根据公开资料整理。

（二）外汇管理政策从“管制”到“放松”

改革开放之初，我国外汇资源相对短缺，政府从维护国家经济安全、集中主要力量实现国家经济阶段性发展战略的目标出发，通过外汇管理体制对企业的对外投资行为进行管制。在这一阶段，对外开放发展的重点在于引进外资，因此表现为外资企业“引进来”相对宽松，中国企业“走出去”相对严格，这种对资金宽进严出的管理结构限制了中国企业对外投资工作的增长（李海燕，2000；郝静，2006）。

进入21世纪，我国政府以国内经济发展阶段特征为基础，结合中国经济长期发展规划和世界经济发展趋势，通过落实企业“走出去”战略举措，为企业走出实现跨国经营提供了重要支持。其中，外汇管理制度的放松是实现企业“走出去”的重要保障。我国企业的外汇储备由1978年的1.67亿美元上升至2000年的1656亿美元，外汇储备的增加为我国政府改变过去外汇限制政策奠定了物质基础，在国家开放发展战略的支持下，我国政府开始不断放松并下放外汇资金来源审查权限，并于2006年和2007年相继取消了企业用汇额度和外汇资金来源审查两项限制。通过对外汇资金流动限制的降低，实现了企业在跨国投资过程中资金限制的降低，促进了企业用汇需求更加平稳化、可控化，用汇动机更加理性化（李惠茹，蒋俊，2019）。

（三）投资管理体制从“严格”到“简化”

如上文所述，1978年改革开放初期，我国开展境外投资的企业数量极少，并且这些企业多是基于实现国家的战略目的而不是企业长期发展经济利益，同时这些企业严重缺乏国外投资和经营的相关经验。20世纪80年代中后期以后，我国政府根据国内外经济形势发展变化对中国企业对外投资的管理体制进行了不断改革，不断放宽了企业在境外投资方面的限制，但总体来讲，这一阶段政府企业境外投资的审批管理制度相对比较严格，审批文件相对繁冗，审批程序相对复杂。同时政府的境外投资审批工作缺乏明确清晰的标准，对不同规模不同类型的企业对外投资审批工作往往会依据当时国家间的政治关系和经济长期发展方略而采取不同的审批标准，导致企业在开展跨境经营活动之前就面临较大的不确定性。

2003年，商务部出台的《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》（商合字[2003]16号）和《关于简化境外加工贸易项目审批程序和下放权限有关问题的通知》（商合发[2003]126号）为核准制的实施奠定了重要基础（李惠茹，蒋俊，2019）。2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）文件出台，标志中国企业境外投资管理的核准制正式出台，但中国企业在一些领域的跨境投资仍需主管部门批准，同年发布的《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》（商合发[2004]452号）和《关于境外投资开办企业核准事项的规定》（中华人民共和国商务部令2004年第16号）两个文件使对外投资的核准制正式取代了审批制。后续政府进一步完善《境外投资管理办法》并发布了《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》（发改外资〔2011〕235号），在压缩了企业境外投资核准要求并简化核准程序的同时，也不断下放项目核准权限，降低了企业进行跨国投资的门槛。由审批制转为核准制是中国对外投资管理制度的重要改革，契合了政府简政放权以更好地发挥市场配置资源决定性作用的改革方向。

2013年国务院下发新的《政府核准的投资项目目录（2013年文本）》，规定除少数另有规定的行业外，政府对中国企业进行境外投资活动一律以备案代替审批管理，实现了企业境外投资的管理方式由核准制向备案制进一步转变。2014年，商务部对2009年下发的《境外投资管理办法》进行修订，减少了98.5%的核准事项，确立了“备案为主，核准为辅”的管理模式。2017年12月26日，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》(国家发展和改革委员会令第11号)，取消项目信息报告制度和地方初审、转报环节，放宽履行核准、备案手续最晚时限的要求，进一步加大了“简政放权”的力度，提高了行政管理效率（李惠茹，蒋俊，2019），形成了制度化、系统化、科学化的企业跨国投资管理体制，为企业跨国投资活动提供了重要保障，也为新阶段企业积极开展跨国投资提供了重要支持。

（四）境外投资监管从“匮乏”到“规范”

过去我国对境外投资活动的监管方式相对粗放，导致出现一些不合规甚至不合法的境外投资活动。事实上，对境外投资活动监管的缺失不利于国内企业对外投资效率提升和结构改善。企业开展境外投资活动应带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级，但在相关监管缺乏的情况下，部分企业仅是“为了投资而投资”（宁吉喆，2018），对实现上述目标并无任何作用，更无益于我国经济结构改善和长期发展。

为了扭转过去境外投资粗放式发展带来的一系列负面影响并实现对外投资效率整体提高，从2016年起，国家发展改革委、商务部、国务院国资委等中国企业境外投资管理部门相继出台了一系列旨在加强对企业境外投资行为监管的政策文件，包括国务院国资委发布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第28号）和国家发展改革委发布的《企业境外投资管理办法》(国家发展和改革委员会令第11号)等，这些文件的出台标志着政府对中国企业境外投资行为监管进入了一个新阶段。通过构建境外投资事前、事中和事后的全面监管框架，确立了政府在引导企业对外投资活动中的角色定位，有效帮助企业调整对外投资的结构和规模，实现对外投资效率的整体提升和质量的整体改善，使境外投资活动行为更加规范，风险更加可控，可预期性更加稳定（白天亮，2017）；也使企业的对外投资活动对我国乃至全球经济的正向溢出效应更加显著地发挥，从而推动中国乃至世界经济整体结构改善和生产效率整体提高。

表2 国务院国资委境外投资监管主要内容

资料来源：作者根据公开资料整理。

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作者简介

杨凯越，中国国际工程咨询有限公司研究中心专题研究处处长，副研究员，咨询工程师（投资）。中国社会学会工业社会学专委会理事会理事。