世界银行对投标人披露义务的规制路径与启示

【对标国际高标准经贸规则】

为确保中标人的履约能力，维护世界银行融资项目采购的公平、公正，世界银行根据《设施设计、供应与安装招标文件标准文本》规定，对投标人、中标人提出了相应的披露要求。结合世界银行制裁委员会所作的相关制裁决定可以发现，如果投标人未按照项目招标文件的要求如实、充分地披露相关信息，则无论中标与否，投标人都可能因此被认定为欺诈，从而受到世界银行的相应制裁。

根据《相互执行制裁决定的协定》的约定，一旦被世界银行制裁，该被制裁主体将面临被非洲开发银行、亚洲开发银行、欧洲复兴与开发银行、亚洲基础设施投资与开发银行、中美洲开发银行等多边银行实施交叉制裁的风险。对于被制裁主体而言，制裁不仅意味着丧失经济收益和世界银行或其他多边金融机构贷款项目的参与资格，而且会受到国际市场的信用质疑，失去政府、发包人、总包方、投资者等的信任，进而影响其业务布局和全球发展战略。

有鉴于此，本文通过对世界银行制裁委员会所作的相关制裁决定进行分析，介绍世界银行对投标人披露义务的具体要求、投标人违反披露义务的表现形式、构成欺诈行为的判断和认定标准，方便我国工程类企业了解世界银行在调查、指控、举证、事实认定、制裁理由以及确定制裁措施等方面的具体思路与考量因素，从而更好地参与世界银行项目。

世界银行对投标人披露义务的具体要求

世界银行要求投标人披露信息，旨在预防不合规行为、保证公平竞争、正确评估投标人的履约能力、确保项目资金的有效使用。笔者以具体实例介绍世界银行对投标人披露义务的具体要求。

一是缅甸公共设施与住宅太阳能光伏系统供应、安装与维护项目（以下简称缅甸项目）。根据招标文件的规定，如果投标人就该项目的投标或履约向代理人或者其他相关方支付佣金和酬金，则投标人应在投标书中披露此信息。

二是加纳技术培训机构油气能力建设采购项目（以下简称加纳项目）。招标文件包含了一份制式表格，投标人需填写该表格，从而披露已支付或即将支付的与投标或中标后履约有关的佣金、酬金或费用，以及收款人的详细信息。

三是印度安得拉邦灾害恢复项目的电力输送与电缆工程（以下简称印度项目）。项目要求投标人涉及的未决诉讼的总标的金额不得超过投标人净资产的50%。为此，该项目招标文件规定，投标人应披露以下两部分内容：其一，投标人在投标截止日期前的5年内，是否发生过拒绝与印度政府部门履行合同的行为；其二，如果存在前述拒绝履行合同的行为，投标人所涉诉讼或争议解决程序的发生年份、各方当事人的名称和地址、争议所涉合同及标的金额、裁判结果占投标人总资产的比例。

四是越南河内城市交通发展项目的项目执行与监督咨询服务（以下简称越南项目）。该招标文件要求，若投标人与其他方共同提交投标文件，则投标人应披露其他方的全称、地址、背景情况、角色分工和业绩经验等信息。

五是格鲁吉亚植物园重建项目和电影院工程项目（以下简称格鲁吉亚项目）。根据两个项目招标文件的规定，如果投标人与项目管理组或格鲁吉亚政府部门之间存在已签约但尚未取得最终完工证书的其他合同，则投标人应披露这些合同的信息和投标人的年度履约情况。

投标人违反披露义务的表现形式

一是未披露代理关系。在缅甸项目中，2018年3月27日（即被制裁企业所在的联合体向项目管理组提交投标文件的一个多月前）被制裁企业与个人签订了合作协议，约定该个人就缅甸境内外的光伏发电项目向被制裁企业提供咨询服务、协调被制裁企业与相关供应商的业务往来。对价是被制裁企业承诺向该个人支付中标项目净利润的5%作为佣金。然而，被制裁企业在缅甸项目投标文件中并未披露该合作协议。2019年，世界银行廉政局向被制裁企业发出质询函。被制裁企业解释称，其聘用个人作为顾问、支付佣金，是为被制裁企业参与缅甸境内外光伏项目提供咨询服务，并非专门针对缅甸项目。即该个人并非被制裁企业在缅甸项目中的代理人或共同参与方，故被制裁企业认为，其无需在缅甸项目的投标文件中披露合作协议。

在加纳项目中，被制裁企业也未披露其曾与某业务发展顾问签订的投标咨询服务协议，以及向业务发展顾问支付佣金的事。理由与缅甸项目类似，即服务协议和佣金并非针对加纳项目。但世界银行廉政局调查发现，该服务协议描述的工作内容明确指向了加纳项目投标工作，业务发展顾问向被制裁企业出具的发票内容也明确指向了加纳项目，被制裁企业按照该发票向业务发展顾问付款的汇款单也标注了代理佣金。

二是未披露履约历史。在格鲁吉亚项目中，被制裁企业在披露正在履行的合同情况时，遗漏了尚未签发最终完工证书的5份合同。面对世界银行廉政局的质询，被制裁企业给出的理由是，其并未实际履行这5份合同，且这些合同项下的工作也并未占用其任何资源。

在印度项目中，被制裁企业曾于2012年至2013年与印度政府的两个电力部门分别签订了合同。但被制裁企业在投标文件中仅披露了其中一份合同，且投标文件所披露的内容非常笼统，并未说明履约的具体情况。

三是未披露未决诉讼。被制裁企业因重大违约、性能不达标而被印度政府的两个电力部门提起诉讼。经两个电力部门申请，印度法院向被制裁企业签发了禁令。在被制裁企业参与印度项目投标时，这些诉讼仍在进行中，但被制裁企业仅向项目管理组披露了其中一份合同的涉诉情况，且投标文件所披露的内容较为笼统，并未说明涉诉争议的标的金额是否超过了被制裁企业总资产的50%。

四是未披露参与投标和履约的其他方的角色。在越南项目中，被制裁企业A认为，被制裁企业B的子公司即被制裁企业C因可能的利益冲突而不适宜参与该项目，故在投标文件中只披露了被制裁企业B作为参与投标和履约的其他咨询方。但事实上，被制裁企业A与被制裁企业C的员工共同准备了投标文件和项目合同。例如，被制裁企业A与被制裁企业C之间就越南项目的投标和履约有大量的往来邮件。这些邮件内容表明，被制裁企业C的董事长、副总裁和其他员工均参与了投标文件准备、咨询团队招聘等工作。同时，被制裁企业A与项目管理组的部分邮件也被抄送给了被制裁企业C的高管。

综上所述，无论企业有何理由，一旦未按照世界银行的规定披露有关信息，则极有可能被认定为违反披露义务。

构成欺诈行为的判断和认定标准

世界银行将未履行披露义务的行为归为欺诈。判断是否构成欺诈，有以下三个标准：一是被制裁人未履行披露义务，是否构成虚假陈述；二是被制裁人是否故意，或不计后果地误导，或试图误导其他方；三是被制裁人不如实披露欺诈行为的目的，即是否为获得经济利益或其他利益、是否为避免某种义务。

具体来看，一是被制裁企业未履行披露义务而构成虚假陈述。从制裁委员会作出的相关制裁决定可知，世界银行对投标人提出了严格的披露义务。只要投标人未按照招标文件的规定如实、充分地披露相关信息，则制裁委员会都会将之认定为虚假陈述。

在缅甸项目中，招标文件规定投标人披露代理及佣金信息的关键目的，是帮助揭示和阻止世界银行融资项目中潜在的腐败关系。虽然被制裁企业辩称，代理人只是独立的中间人而非代理人或雇员，但制裁委员会认为，投标人与代理人之间、投标人与任何其他第三方之间的合作和支付佣金的行为都可能产生腐败风险。因此，制裁委员会认为，不应对代理进行狭义解释，否则有悖于招标文件所规定的披露义务的初衷。即在任何情况下，无论是独立中介还是代理人，无论这些参与方是个人还是实体，被制裁企业都有义务予以披露。

在越南项目中，虽然被制裁企业A辩称，其并未与被制裁企业C签订咨询分包协议，但制裁委员会认为，缺少正式的分包咨询协议并不是被制裁企业A隐瞒被制裁企业C的合法理由。招标文件要求投标人披露其他参与方，目的是避免腐败风险、审查投标人的履约能力，以及确保投标人在中标后提供的咨询服务符合项目需求和采购人利益。因此，制裁委员会认为，在招标文件规定投标人应披露其他参与方信息的情况下，只要被制裁企业A与被制裁企业C存在事实上的咨询分包关系，被制裁企业A就应当进行披露，否则便构成虚假陈述。

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二是被制裁企业故意或不计后果地误导或试图误导其他方。在评估被制裁主体未履行披露义务是否属于故意或不计后果时，制裁委员会考虑的是被制裁主体是否意识到或者应当意识到，隐瞒某些信息可能违反诚信原则或对世界银行融资项目造成损害。

在加纳项目中，虽然被制裁企业明确表示，其与业务发展顾问签署的投标咨询服务协议与加纳项目无关，但世界银行廉政局根据投标咨询服务协议和付款发票所载信息认为，业务发展顾问提供的服务明确指向了加纳项目。尤其是投标咨询服务协议的条款还援引了加纳项目的招标编号，更加证实了世界银行廉政局的指控。结合业务发展顾问向被制裁企业开具的发票、被制裁企业的付款时间以及付款金额，世界银行廉政局认为，被制裁企业及其经理肯定实施了欺诈。理由有以下两点：其一，从投标咨询服务协议的签订时间和内容上来看，被制裁企业及其经理在参与加纳项目投标时，应该已经意识到被制裁企业与业务发展顾问之间的关系属于应向项目管理组披露的范围，但在投标文件中对此只字未提。其二，从被制裁企业向业务发展顾问付款的时间节点上来看，被制裁企业用加纳项目的合同款向业务发展顾问付款。如果这些付款指向的服务标的并非加纳项目，则被制裁企业及其经理的欺诈行为将更加严重，即挪用加纳项目资金用于与合同无关的服务。因此，制裁委员会认为，被制裁企业及其经理属于不计后果地隐瞒被制裁企业与业务发展顾问在加纳项目中的代理关系。

在印度项目中，被制裁企业辩称，招标文件所规定的披露义务内容比较特殊且复杂，导致被制裁企业认为其与印度政府公共部门的合同及履约争议不属于应披露的内容。然而，世界银行廉政局认为，被制裁企业作为有经验的投标人，完全可以在投标阶段要求项目管理组对招标文件规定的披露义务作出澄清。同时，在投标文件准备过程中，被制裁企业的商务部门员工、投标部门员工和法务部门员工均没有就披露义务的疑问进行讨论和分析研究。这些情况说明，被制裁企业不计后果地隐瞒其与印度政府公共部门的合同及履约争议。此外，制裁委员会认为，被制裁企业作为有经验的投标人，完全知道招标文件所规定的披露义务的重要性，以及未如实披露的严重后果（即可能构成欺诈），但被制裁企业既没有要求项目管理组作出澄清，也没有采取其他措施来减轻这种风险。这表明被制裁企业蓄意隐瞒履约历史和未决争议，属于不计后果地违反披露义务。

三是被制裁企业通过欺诈行为获得了经济利益或其他利益，或者避免了某种义务。世界银行廉政局和制裁委员会均认为，“获得经济利益或其他利益”是指，被制裁企业通过隐瞒事实情况、回避披露义务来尽可能地响应招标要求，进而增加中标成功率。

在越南项目中，若被制裁企业C参与项目投标，则可能会导致利益冲突，故被制裁企业A没有在投标文件中披露被制裁企业C。如此一来，这就增加了被制裁企业A的中标成功率。事实上，被制裁企业A确实中标了该项目，被制裁企业C也确实参与了越南项目且履行了合同项下的部分工作。据此，制裁委员会认为，被制裁企业A、被制裁企业B和被制裁企业C通过这种欺诈行为避免了义务，并获得了经济利益。因此，制裁委员会在第114号制裁决定中，对这三家企业分别处以3年、3年6个月、3年6个月附解除条件除名的制裁措施。

在缅甸项目中，就投标人是否雇佣了投标代理以及是否支付佣金，被制裁企业在投标文件中填写的信息是“没有”。据此，制裁委员会认为，被制裁企业虚假陈述是为了中标缅甸项目合同以及从履约中获得经济利益。因此，制裁委员会在第131号制裁决定中，对被制裁企业处以1年4个月附解除条件除名的制裁措施。

在加纳项目中，招标文件明确规定，投标人应披露代理人信息，但被制裁企业在投标文件中并未提及业务发展顾问。据此，制裁委员会认为，被制裁企业意在通过掩盖真实情况来响应招标文件，进而获得经济利益或其他利益。因此，制裁委员会在第120号制裁决定中，对被制裁企业处以3年5个月附解除条件除名的制裁措施，并对被制裁企业总经理处以9个月除名的制裁措施。

需要注意的是，被制裁主体最终是否被授予合同，并不影响制裁委员会认定被制裁企业实施欺诈行为。在印度项目中，项目管理组在审查投标文件时发现，虽然被制裁企业所在的联合体最终并未被授予合同，但被制裁企业在前期确实隐瞒了合同履约历史和未决争议。对此，制裁委员会认为，被制裁企业隐瞒合同履约历史和未决争议，是为了尽可能响应招标要求，从而增加被制裁企业所在联合体的中标成功率。因此，制裁委员会在第128号制裁决定中，对被制裁企业处以4年附解除条件除名的制裁措施。

在格鲁吉亚项目中，世界银行廉政局认为，被制裁企业对其正在履行的其他合同的情况、履行格鲁吉亚项目合同的能力作了虚假陈述。但被制裁企业辩称，其既未中标，也未获得经济利益或其他利益。对此，制裁委员会认为，被制裁企业作虚假陈述的目的，就是为了获得经济利益或其他利益，而这种意图就足够认定被制裁企业的欺诈行为。换言之，被制裁企业是否中标格鲁吉亚项目，即被制裁企业是否实际获得经济利益或其他利益，并不是制裁委员会决定给予制裁的必要前提条件。因此，制裁委员会在第123号制裁决定中，对被制裁企业处以3年附解除条件除名的制裁措施。

对我国工程类企业的启示

基于前述世界银行制裁委员会就投标人违反披露义务作出的制裁决定，笔者认为，现阶段我国工程类企业在参与世界银行贷款的工程项目时，需要注意以下三个方面。

一是仔细研读招标文件所规定的投标人披露义务，明确应披露的信息范围与内容要求。目前，我国工程类企业均是具备相应资质且具有丰富从业经验的建设工程企业，常年参与建设工程项目的投标活动。从制裁委员会在制裁决定中表达的观点来看，世界银行默认像我国工程类企业这样的投标人清楚地知道未按招标文件规定履行披露义务的严重后果。例如，在印度项目中，尽管被制裁企业辩称招标文件所规定的披露义务内容比较复杂、难以理解，但世界银行和制裁委员会认为，被制裁企业是有经验的投标人，且被制裁企业的相关部门参与了投标工作。因此，被制裁企业不能以披露义务特殊、复杂等理由逃避虚假陈述的指控。

二是充分掌握世界银行采购规则，及时要求业主或项目管理组对招标文件中与披露有关的事宜作出澄清。澄清是招投标活动的必要环节，包括招标人对招标文件作出澄清、投标人对投标文件作出澄清。世界银行的标准招标文件也有澄清的相关规定。例如，世界银行在2021年6月出版的《设施设计、供应与安装招标文件标准文本》中规定，投标人可以书面形式向业主发函，要求业主就招标文件作出澄清。

制裁委员会在印度项目所涉第128号制裁决定中明确表示，该项目招标文件已经规定投标人可要求项目管理组对招标文件存在的任何歧义进行澄清，以及投标人可就招标文件内容寻求项目管理组的指导。但被制裁企业在面对特殊、复杂的信息披露要求时，既没有进行内部讨论，也没有要求项目管理组对披露的范围和内容作出澄清，却又以招标文件要求特殊和复杂来作为其未进行披露的理由。这进一步说明被制裁企业蓄意隐瞒真实情况，不计后果地实施了虚假披露的行为。

因此，我国工程类企业在参与世界银行融资项目的投标过程中，应熟悉世界银行采购规则，并积极利用这些规则和招标文件赋予的权利，及时明确招标文件存在的异议和疑问，从而降低投标和履约风险，避免因对招标文件理解有误而丧失投标资格或被指控虚假陈述。

三是妥善保存投标和履约过程中的有关文件，积极配合世界银行的调查程序。世界银行融资项目的投标工作相对复杂，投标文件的格式要求和内容繁多。若投标文件存在内容疏漏、笔误等问题，则可能导致企业被世界银行合规部门指控虚假陈述。因此，笔者建议，我国工程类企业在参与世界银行融资项目的投标和履约过程中，应妥善保存过程文件。一旦面临世界银行的调查，我国工程类企业可以充分举证，以自证清白。

此外，世界银行的合规与制裁规则包括可减轻制裁的规则，而其中最主要的可减轻制裁的考量因素，便是被制裁主体是否积极配合世界银行的调查程序。因此，面对世界银行的调查，我国工程类企业应积极配合调查程序，从而降低甚至避免制裁风险。

作者丨赵东锋 赵鑫臻 李仪