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引言

习近平总书记指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监管要求。如何实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。

煤矿项目开发具有政策性强、涉及管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点。一个煤矿建设项目，自取得探矿权开始至竣工投产，需要办理诸多审批手续。近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的深入推进，煤矿建设项目审批管理发生了重大变革。其中，有的审批事项被削减，如取消开展项目前期工作的“路条”性文件、煤炭生产许可证；有的审批程序得到精简，如将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并；还有更多的是优化办理程序，如精减项目核准前审批要件，变串联办理为并联办理。

在煤矿项目审批过程中，矿区总体规划的编制和审批处于首要地位。根据《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》，煤炭资源开发必须编制矿区总体规划。经批准的矿区总体规划，是矿区煤炭资源开发的指导性文件，是煤炭工业发展规划确定开发布局、煤矿项目开展前期准备工作、办理核准和建设生产的基本依据。

一、煤炭矿区总体规划的编制

编制煤炭矿区总体规划，应当坚持生态优先、合理布局、有序开发、规模生产和综合利用的原则，符合国家法律、法规、标准、规范等有关规定，并与国土空间规划、国家综合能源规划及煤炭工业发展规划、矿产资源规划等相街接。

规划编制主体。煤炭矿区总体规划由省级发展改革委委托具有甲级煤炭工程咨询资质的单位编制。

矿区井田划分。矿区井田划分，应根据地质构造形态、煤层赋存条件、资源/储量与煤质分布状况、开采技术条件、水文地质条件、地形地貌和地物特征，以及外部建设条件，并结合矿井（露天矿）规划生产能力及开拓方式等因素，综合分析比较确定。

地质资料要求。编制煤炭矿区总体规划应当在普查和必要的详查地质报告基础上进行，详查及以上区域面积占矿区含煤面积的60%左右。矿区内有多个地质勘查报告时，省级发展改革委应当委托具有相应资质的地质勘查单位编制地质资料汇编报告。编制矿区总体规划所依据的地质资料应当符合有关规范的要求，并取得相应资质单位的评审意见。

规划主要内容。煤炭矿区总体规划设计文件应当包括下列内容：（一）规划编制的依据、指导思想和原则；（二）矿区概况，包括矿区位置、资源条件、勘查程度等；（三）矿区开发目的和必要性，矿区开发对地区经济社会发展的作用和意义，煤炭市场前景和产品竞争力；（四）矿区开发企业基本情况，生产和在建矿区应当说明矿区生产开发现状；（五）矿区和井（矿）田范围确定依据，井田划分的技术经济比较；（六）矿井（露天矿）建设规模、服务年限、开拓方式、井口位置和工业场地；（七）矿区建设规模、均衡生产服务年限、煤炭资源补充勘查意见和矿井建设顺序；（八）煤炭洗选加工，包括煤质特征、原煤可选性、产品利用方向、煤炭洗选加工及布局等；（九）矿区与煤伴生资源、煤层气（煤矿瓦斯）、矿井水和煤矸石等资源综合开发利用方案；（十）外部建设条件，矿区铁路、公路、供电电源及供电方案、供水水源及供水方式、通讯等；（十一）矿区总平面布置及辅助设施，包括矿区地面布置、建设用地、防洪排涝等；（十二）矿区安全生产分析与灾害防治等；（十三）矿区环境保护、水土保持和节能减排等；（十四）矿区劳动定员和矿区静态总投资；（十五）规划矿井（露天矿）基本特征表、勘查程度图、井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。

二、煤炭矿区总体规划的审批

煤炭矿区总体规划编制完成后，应按照规定报送有审批权限的发展改革部门审批。审批机关在委托有资质的评估机构进行评估或者组织专家评审的基础上，经审查作出批复。

1.审批权限

资源储量为中型、规划总规模300万吨／年及以上的矿区，其总体规划由矿区所在省级发展改革委会同省级煤炭行业管理等部门提出审查意见后，报国家发展改革委审批。煤炭资源储量为小型、规划总规模300万吨／年以下的矿区，其总体规划由省级发展改革委审批，报国家发展改革委备案。

2.申报和受理

国家发展改革委收到报送的矿区总体规划文件后，对申报材料不齐全或者不符合要求的，应在收到申报材料后10个工作日内一次性告知申报单位，补充相关情况和文件。逾期不通知的，自收到申报材料之日起即视为受理。申报单位应在统筹兼顾资源状况、技术经济、开发合理、管理规范等方面的基础上，提出矿区开发主体企业的建议。

对于可能会对公众利益造成重大影响的矿区，省级发展改革委在报批矿区总体规划前，应当采取适当方式征求公众意见。

3.委托评估

国家发展改革委在受理矿区总体规划后，应当委托有资质的评估机构进行评估或者组织专家评审。煤炭矿区总体规划评估报告应当包括下列内容：（一）矿区概况及开发企业基本情况；（二）矿区范围及勘查程度评价；（三）资源条件评价，包括地层与构造、煤层、水文地质、开采技术条件及工程地质、资源储量、煤质等；（四）矿区开发的必要性；（五）矿区开发评价，包括矿区开发现状、规划原则、井（矿）田划分方案、规划建设规模、矿区均衡生产服务年限等；（六）煤炭洗选加工和资源综合利用评价，包括原煤可选性及产品利用方向、煤炭洗选加工与布局、资源综合利用等；（七）外部建设条件评价，包括矿区铁路、公路、供电电源及供电方案、供水水源及供水方式等；（八）矿区总平面布置及辅助设施评价，包括矿区地面布置、建设用地、防洪排涝等；（九）矿区安全生产与灾害防治评价；（十）矿区环境保护、水土保持和节能减排评价；（十一）主要结论和建议；（十二）评估报告应当附规划矿井（露天矿）基本特征表、矿区勘查程度图、矿区井（矿）田划分图、矿区及井（矿）田拐点坐标表。

4.规划批复

国家发展改革委对同意批复的矿区总体规划，应当向规划申报单位下达批复文件，同时抄送相关省（区、市）人民政府和国务院有关部门；对不同意批复的矿区总体规划，应当告知规划申报单位。

三、同步开展规划环评

发展改革(能源主管)部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应坚持“生态优先、绿色发展”的理念，根据法律法规要求，同步组织开展规划环评工作。审批机关在审批矿区总体规划时，应将规划环境影响报告书结论和审查意见作为矿区总体规划批准的重要依据。

编制煤炭矿区总体规划时，同步编制环评报告。发展改革（能源主管）部门在组织编制煤炭矿区总体规划时，应同步组织开展规划环评工作，编制环境影响报告书。在编制煤炭矿区总体规划环境影响报告书时，应依据国土空间规划和生态保护红线、自然保护地管理要求等，结合所在省（自治区、直辖市）“三线一单”成果，在报告书中明确禁止开发的区域。结合区域生态环境现状、地表水及地下水资源分布等因素，以及规划实施与空间管控要求、资源利用总量和效率、生态环境质量改善目标的关系，科学预测、分析和评估规划实施的生态环境影响，提出预防或减轻不良影响的对策和措施，形成包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及关于规划草案布局、规模、开发方式等方面调整建议的环评结论。

报批煤炭矿区总体规划前，将环评文件报送审查。负责编制规划的发展改革（能源主管）部门在报批煤炭矿区总体规划草案前，应将规划环评文件报送与规划审批部门同级的生态环境主管部门，并抄送负责审批规划的发展改革（能源主管）部门。生态环境主管部门会同负责审批规划的发展改革(能源主管）部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见，生态环境主管部门应及时将意见印送给相关部门。

环评报告结论及审查意见是批准矿区总体规划的重要依据。负责编制规划的发展改革（能源主管）部门，应当将规划环境影响报告书、审查意见及采纳落实情况，与矿区总体规划草案一并报送负责审批规划的发展改革部门。负责审批规划的发展改革部门（能源主管）在审批规划草案时，应将规划环境影响报告书结论和审查意见作为矿区总体规划批准的重要依据，在审批中未采纳规划环境影响报告书结论和审查意见的，应当作出说明，并存档备查。

四、矿区总体规划修编

煤炭矿区总体规划实行动态管理。对已批准的煤炭矿区总体规划，发生下列情形之一的，属于规划的重大调整，应编制煤炭矿区总体规划（修改版），并按程序报批（审）：（1）矿区主要边界调整导致规划面积扩大的；（2）新增井（矿）田的；（3）原规划井（矿）田合并或分立时，增加涉及的井（矿）田总规模的；（4）矿区内已有生产建设煤矿总规模（已建成煤矿和已核准建设煤矿产能之和）超过原矿区规划总规模的；（5）单个煤矿建设规模（生产能力）增加幅度超过规划确定规模30%及以上的；（6）涉及的自然保护地或生态保护红线增多且影响明显的；（7）开采方式（露天或井工）变化的；（8）其他规定的情形。

属于矿区边界范围缩小、矿区内井（矿）田合并或分立且不增加涉及的井（矿）田总规模等规划非重大调整情形的，应编制煤炭矿区总体规划局部调整方案报原规划审批机关同意，原规划审批机关应将同意后的调整方案，抄送原出具规划环评审查意见的生态环境主管部门。

矿区总体规划（修改版）申报时间距原规划批复时间原则上不少于五年。评估或者评审矿区总体规划（修改版），应当对矿区总体规划修改内容作出评价。