案例1.英国M6收费公路项目

案例特点:

本项目是英国第一条采用PPP模式的使用者付费公路，特许经营期长达53年。由于公众反对收费，项目在签署特许经营协议后延误8年才启动，经各方努力，最终得以成功实施。案例重点介绍了对公众反对、设计标准变更以及其他风险如何进行分配和管理的经验。对再融资收益的处理体现了PPP风险与收益对等的原则。

一、项目概述

(一）项目背景

随着经济的发展，英国西米德兰兹郡城市圈中的M6公路主干道已拥挤不堪，急需修建一条支路（即M6收费公路）以缓解交通压力。由于政府资金不足，1991年英国政府决定尝试采用PPP引入社会资本，计划通过设计—建造—融资—运营—维护（DBFOM)特许经营方式实现项目产出。M6收费公路是1992年英国政府启动"私人融资倡议"后的第一条通过PPP模式建设的公路，根据当年签署的特许经营合同，在长达53年的特许经营期内，社会资本方负责项目的设计、建造、融资、运营和维护。但由于当地民众的反对以及法律方面的障碍，导致项目直到2000年9月才正式启动，2003年12月正式通车，特许经营期持续到2054年。

(二）项目范围

M6收费公路是西米德兰兹郡城市圈中的一条长27英里（44公里）的六车道公路支路，建设总投资约17亿美元（约9亿英镑）。M6收费公路的北端在斯塔福德郡坎诺克附近与M6免费公路的11号交叉口相连，沿线经过斯塔福德郡、西米德兰兹郡和沃里克郡，连通已有的A5、A38和A446公路，南端在沃里克郡的科尔斯希尔与M6免费公路东部的4号交叉口相连。

通行车辆在公路两端的收费站或沿途出口收费站付费，费用根据车辆类型和通行时段而有所差异，可采用现金、信用卡以及电子收费（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

(三）主要参与方

政府方：公路局。由欧文威廉姆斯有限公司代表政府方，作为项目的管理机构，负责包括这个项目在内的西米德兰兹地区公路系统的建设；

特许经营方：米德兰公路有限公司。由麦格理基础设施集团占股75%,高速公路公司占股25%。

根据职责分工，其他利益相关方还包括：

技术顾问方：雅各布斯•百泰公司，承担技术审批机构、认证工程师和融资方技术顾问的角色；

建设方：CAMBBA 建设集团，由Cari丨lion、Alfred McAlpine、Balfour Beatty和Amec出资组成；

运营方：Ascom Mon6te丨公司；

融资方：东方汇理银行（主融资方）、国民威斯敏斯特银行、巴克莱银行；

其他顾问方：德累斯顿投资银行、Ashurst Morris Crisp、Berwin Leighton。

二、风险分担与管理

(一）公众反对

英国在20世纪90年代修建的道路大多采用影子收费模式，用户无须为使用道路直接付费，而是由政府根据道路使用情况通过公共资金和交通项目专项资金向项目建设者付费。多数英国民众已经习惯了"免费"的道路，故对直接针对用户的收费模式持有抵触情绪。虽然政府于1991年就决定修建M6收费公路，但使用者付费机制引发当地民众的强烈反对，甚至导致项目陷人了冗长的法律程序。

为平息公众反对，PPP各参与方积极协调，并做出了一定的让步和妥协，最终与反对者联盟达成了停止抵制活动的协议。特许经营方根据协议，满足了反对者提出的一些条件，并承担相应增加的成本。此外，考虑到周边社区环境的敏感性，M6收费公路还特别使用了降噪沥青，以降低公路对周围居民生活环境的影响。

(二）特许经营风险

特许经营合同签署8年后项目才开始设计和建造，期间公路局修订了多项道路设计标准，因此对项目成本造成了影响。由于这些修订由公路局造成，与特许经营方无关，所以设计标准变更导致的风险由政府方，即公路局承担。

(三）其他风险

根据合同约定，除标准变更以外，其他所有风险将由特许经营方承担，具体包括规划、交付、成本、质量、收益，甚至一些法定风险。解决民众反对问题后，特许经营方对上述风险进行了有效管理，主要得益于：

特许经营方的技术能力和经验；特许经营方对项目的长期投人；特许经营方被授予了技术质量审批权，使得结构检查和审批及时进行，保证项目设计和建造按计划启动；签订包括收费系统交付在内的完整合同；特许经营方和政府方（公路局）建立并保持了积极有效的合作伙伴关系。

三、项目现状

在该收费公路正式投人使用两年以后，政府发布了这两个年度的监测报告，显示小汽车的通行量与预期基本相符，但是卡车通行量远低于预期水平。

2006年5月下旬，政府批准了麦格理基础设施集团通过11亿美元的债务重组对项目进行再融资，以使项目债务在长达54年的特许经营期内与其预期现金流更好的匹配。债务重组预计可以使麦格理基础设施集团获得约7亿美元的收益。

由于麦格理基础设施集团主导的特许经营方承担了项目的几乎所有风险，所以与其他由政府资助的PPP项目不同，麦格理基础设施集团无须与政府方公路局分享再融资的收益。但是，麦格理基础设施集团为了证明对该地区长期发展的责任心，同时也作为对公路局支持的回报，决定将再融资所获收益的30%用于将M54公路延长至M6收费公路，并在M6收费公路南段扩建一段立体交叉道。这些项目的建设使得M6收费公路变得更加便利。

四、经验教训

作为英格兰第一条向过往车辆直接收费的公路，M6收费公路大胆尝试采用PPP模式开发项目，拓展融资渠道，降低风险，实现了政府和社会资本的共贏。公路局在不增加政府负担的情况下实现项目开发，满足了公共需求；麦格理基础设施集团则由于地区公路网便利程度的提高和公路车流量的增加，实现了收益，还取得了债务重组再融资收益的70%，并且通过支持当地公路设施建设而树立了良好的公众形象。

另一方面，民众对使用者付费机制的抵触使M6收费公路遭到了强烈反对，导致项S延误时间长达8年。可见，对公众加强宣传、争取社会理解，是PPP项目得以成功实施的关键因素之一。

案例2.波兰华沙S8快速路项目

案例特点:

该案例是波兰第一个采用ppp模式建设、翻新并运营维护的快速路项目，在当时法律法规框架下，务实采用了影子收费方式，由政府付费。案例的突出特点是政府和社会资本职责分工明确。另外，政府为支持项目获得欧盟赠款而增加建设期公共资金投入的特殊做法虽然不具有普遍性，但为此而注重对ppp项目全寿命期现金流和财务可行性分析的做法值得关注。

波兰华沙S8快速路

一、项目概述

(一）项目背景

S8快速路（E67欧洲公路）华沙至彼得库夫特雷布纳尔斯基路段是连接华沙城市圈和上西里西亚工业区两个重要经济活动中心的关键通道，对促进波兰的经济发展起着至关重要的作用。但是根据当时状况和未来交通流量预测，若不尽快采取措施，该路段将更加拥挤不堪。有人建议将这一路段扩建升级为大容量的收费高速公路。但由于相对于快速路，建设收费高速公路需要修订波兰高速公路管理局制定的高速公路与快速路建设时间表，以及两部法令（2004年的高速公路与快速路路网法令、2002年的收费高速公路法令），因此这一设想迟迟未能纳人波兰的高速公路建设规划。在此背景下，政府选择采用PPP模式推进项目实施，也使该项目成为波兰第一个采用PPP模式建设、翻新并运营的快速路项目。

(二）项目范围

根据特许经营协议，重建总长为132公里的S8快速路华沙—彼得库夫特雷布纳尔斯基路段为特许经营的基本内容，主要包括：

政府将现有道路移交给特许经营方，以体现实物投人支持；特许经营方负责道路修缮、升级（根据提髙行车安全性的需要，可以修建新的立体交叉道和立交桥）、拓宽（用来容纳未来可能的交通流量的增加），并配备设施以减少项目造成的环境污染；特许经营方负责项目完工后的运营和维护；项目采用影子收费方式，不直接向通行车辆收费。

另外，基于完整的分析和研究，如果证明具备财务可行性，则项目的范围可以拓展到总长为77公里的其他4个路段的建设、运营和维护，以解决华沙南部的短距离交通问题，提高社会对该项目的接受度，并有利于分流从华沙到S8公路的车辆，进一步缓解交通压力。

二、项目结构

(一）主要参与方

1.波兰交通部/高速公路管理局

负责总体设计、可行性研究、投标文件和特许经营协议等方面工作，确保政府利益得到适当保护，以及项目过程中的充分竞争（包括根据政府长期收费政策制定项目收费标准）;将现有快速路移交给特许经营方进行升级和运营；为拓宽和建设路段征收必要的土地，并移交特许经营方；在建设期内为项目提供其它必要的公共援助（包括安排欧盟赠款资金）；监督和控制特许经营方的绩效；按影子收费模式向特许经营方付费（每年按照特许经营方绩效进行调整）。

2.特许经营方

负责为实施该项目进行股权和债权融资；

负责设计和重建S8华沙—彼得库夫特雷布纳尔斯基路段，包括建造新的立体交叉道和立交桥，拓宽道路并配备相关设施以减少项目对环境的影响；如财务可行，负责城市快速路另外4个路段的设计、建造和运营；负责取得所有必需的道路建设许可证等法律许可；确保上述路段的运营和维护符合特许经营协议要求（尤其是服务质量方面）；在特许经营期满后，负责将符合特许经营协议要求的上述路段移交给路政管理部门。

(二）风险分析

政府方：承担法律和政治风险；

社会资本方：承担项S技术、融资、运营、流量等风险。

三、过程分析

使用影子收费模式而非传统的政府融资模式，其优势在于可以将项目成本平均分摊到整个项目周期。这意味着由政府支配的财政资金在一定时期内可用于资助更多基础设施项目建设，而且其中一些项目也可因此提前完成(与传统的政府融资模式的情况相比)。

但是政府向社会资本方支付的报酬需均摊到20年以上的项目周期中，这为该项目在申请欧盟赠款资金时带来不便。因为：(1)政府要将每年付费分成符合EU资助标准部分和其他部分；(2)很难预测该项目、地区或国家能否在长时期内一直符合欧盟赠款支持标准。这意味着或许数年后将动用国家公共资源向社会资本方支付报酬；(3)即使该项目长期符合资助标准，欧盟资金也会根据项目的不同阶段进行调整。

政府通过在建设期内增加对该项目的支持从而减少项目后期每年公共资源在该项目中的支出。这种方法尽管会减少PPP模式的吸引力，却会增加获得欧盟资助的可能，并且与传统的政府融资和无欧盟援助的影子收费模式相比，还可降低国家财政对项目的支出。

图2-1展示了建设期内在有/无欧盟资金援助情况下的社会资本方现金流和政府资金投人

四、财务信息

初步财务分析结果是：

(1)假设特许经营期为30年，初步估算出项目的财务内部收益率为10.4%，高于财务可行的最低限值9.3%;

(2)项目可以不需政府资金支持；

(3)在项目投标阶段，可将特许经营期作为主的竞标变量。

 五、经验教训

第一，本项目在现行法律法规框架下，务实地确定了影子收费模式，由政府而非使用者付费。

第二，采用PPP模式而非传统的政府提供模式，政府得以将项目成本分摊到整个项目周期，使财政资金在一定时期内可用于资助更多基础设施项目建设，其中一些项目也可因此提前完成。

第三，既明确项目必须实施的范围和政府、社会资本方各自职责，又财务可行的基础上安排了四条可选的建设路段，体现一定的灵活性。