赞比亚政府与社会资本合作（PPP）市场分析

近年来，赞比亚政府积极尝试政府与社会资本合作（PPP）项目。赞比亚政府认识到，PPP项目在创造就业、促进经济增长、增加基础设施供给、实现项目物有所值等方面有着诸多的好处和优势。本文将从赞比亚PPP市场水平分析、政策框架分析、市场现状分析、企业进入赞比亚PPP市场建议等四个方面进行简要分析。

市场水平分析

赞比亚的PPP历史最早可追溯至其殖民历史时期，如罗德西亚铁路，但目前的项目规模相对较小。赞比亚国家发展署（ZDA）网站披露的信息显示，截至目前赞比亚共有PPP项目16个，主要分布在运输、农业、能源、健康等领域，其中运输领域所占比重最大，约为56%。赞比亚于2009年8月对PPP进行单独立法，该法案一直沿用至今。

2018年4月，世界银行发布了2018年度《政府和社会资本合作（PPP）基础设施采购报告》（以下简称《报告》）。《报告》从PPP项目准备、项目采购、合同管理和社会资本发起项目等四个方面，对135个经济体的PPP政策制度和实践进行了评分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入经济体分成四组进行横向比较。在全球比较中，赞比亚PPP制度与实践处于中低水平。与其他中低收入经济体相比，赞比亚PPP制度与实践处于较高水平。具体评估结果如下。

一、项目准备方面，赞比亚得分49分

赞比亚这项得分高于中低收入经济体得分（44分）和低收入经济体得分（39分）。但赞比亚这项得分从全球水平看依然较低，主要原因在于其缺乏对PPP项目的财政考虑、政府优先投资方向和PPP优先投资方向的一致性评估、市场成熟度及市场评估、环境评估要求、标准化的PPP协议文件等方面的内容。

同时，在PPP项目准备阶段的经济评价分析、财政承受能力评估、风险识别、物有所值评价、财务可行性等方面缺乏具体的方法和措施。

二、项目采购方面，赞比亚得分57分

赞比亚这项得分高于低收入经济体平均得分（54分），略低于中低收入经济体平均得分（58分），并由2017年的50分上升到57分。赞比亚政府在项目采购信息公开、采购结果评价和项目采购全过程评价等方面有待提高。

三、社会资本发起项目方面，赞比亚得分83分

赞比亚这项得分远高于各经济体平均得分，位于全球前列。主要原因是赞比亚政府对于社会资本发起项目的管理、评估程序等有着清晰的规定，但缺乏社会资本发起项目与政府优先发展方向是否一致的评估。

四、合同管理方面，赞比亚得分63分

赞比亚这项得分高于中低收入经济体平均得分（52分）和低收入经济体平均得分（47分）。与2017年度报告相比，赞比亚这项得分保持不变。

政策框架分析

2008年12月，赞比亚政府批准了实施PPP的政策框架，并于2009年8月由议会正式立法，形成了专门的PPP法案。通过这个法案，指导运输、水和卫生等领域的PPP流程。但该法律框架缺乏可行性研究的原则和细节以及有关招投标透明度和公平性的原则和细节。通过对赞比亚PPP法律框架的分析，可得出以下结论。

一、PPP机构设置

根据赞比亚PPP法案，赞比亚关于PPP项目的机构包括PPP办公室、PPP委员会和PPP技术委员会。

成立于2006年的赞比亚发展署在PPP项目实施方面扮演着重要角色，它承担着推动和监督PPP项目的责任，是唯一获得授权可以提供投资激励措施的机构。2013年11月，赞比亚政府内阁批准将PPP办公室职能纳入赞比亚发展署并将其制度化，使得赞比亚发展署在协调社会资本方和缔约政府当局方面发挥着关键作用。

二、PPP项目的立项评估

缔约政府部门对项目进行可行性研究，并根据PPP办公室的意见，向PPP技术委员提交项目技术方案和协议草稿，由PPP技术委员会进行评估。PPP技术委员将项目可研报告、技术方案、协议草稿提交至PPP委员会进行批复。由此可见，项目是否立项的决定权属于PPP委员会。

三、PPP项目的招标方式

赞比亚PPP项目的招标方式包括三种，分别为常规的竞争性招标、有条件限制的社会资本发起项目、收到社会资本发起项目建议后可组织竞争性招标。中标社会资本方按照以下程序决定：PPP办公室批准社会资本方为项目中标人；PPP委员会批准特许经营协议；满足上述两个条件后，由缔约政府部门颁发中标函并与社会资本方签署特许经营协议。

四、PPP项目的付费机制

付费机制是项目的回报模式。从本质上来讲，政府方和社会资本方对项目付费机制的选择反应出双方对于项目本身的信心以及风险分担机制。赞比亚PPP项目付费机制分为三种：政府付费（非经营性PPP项目）、使用者付费（经营性PPP项目）、上述两种机制相结合的方式（准经营性PPP项目）。

市场现状分析

赞比亚本届政府对发展PPP项目持积极态度。虽然赞比亚政府认识到其经济部门缺乏用于发展基础设施的资源，并且需要维护现有的基础设施和发展新的基础设施，但其与社会资本方的关系仍面临着更广泛的重大挑战，这主要表现在以下三个方面。

一、PPP项目全生命周期的管理效率较低

近年来，赞比亚部分PPP项目由于准备不充分便进行招标，导致采购过程出现延误，采购结果未能达到预期效果。甚至出现由于缔约当局制定的项目不当导致PPP特许权被取消的情况，项目被归还给政府或者一开始便未能实现融资关闭。如果政府各部门能在其内部设置相应的PPP项目办公室，并配备相关专业人员，情况应该会得到极大的改善。

二、PPP项目启动资金不足

由于资金短缺，赞比亚部分PPP项目在未进行可行性研究的情况下仓促发标。而可行性研究是启动PPP项目的一个关键因素。缺乏可靠的可行性研究会降低PPP项目的效益，并降低项目对社会资本方的吸引力。

此外，如果没有可行性研究，政府无法预测其在各种情况下的总财务负债，且很难评估社会资本方提出的建议，即这些建议是否符合最低标准的政府财政可负担性、是否符合物有所值评价标准、是否按照PPP法案的规定优化政府与社会资本方之间的风险分配。

另外，由于没有充足的资金支持，政府在PPP项目准备和实施过程中所需的资源整合以及在相关政府部门内的PPP项目管理能力建设等方面均稍显乏力。

三、缺乏明确的指导方针和法规

赞比亚早在2009年就通过了PPP法案。法案的实施需要具体法规的补充，PPP项目指南、手册、法规和标准招标文件能更详细地说明和阐释实施PPP的指导方针和步骤。自颁布PPP法案以来，赞比亚政府还没有出台任何类似文件来指导政府和社会资本方实施PPP项目。这无形中增加了政府和社会资本方在推动PPP项目时所面临的挑战。

企业进入赞比亚市场建议

通过上述分析，笔者对当前我国企业参与赞比亚政府PPP项目实践提出以下建议。

一、开展全面的法律法规分析

PPP项目涉及部门及相关法律甚多。如果在未对目标国家相关政策和法律法规进行详细调查的情况下，冒然进行项目投标或者运作，将有可能使社会资本方处于被动地位，特别是由社会资本方发起的项目，这一点显得尤为突出。建议提前对目标国进行整体法律调查，待锁定目标项目后，针对具体项目细化尽调。以此支持和增强社会资本方在特许经营协议谈判期间的立场。

二、强化项目合规性操作

企业应从制度和法律法规层面完善项目前期论证和推进过程中的操作依据，力求项目的合法、合规性，特别是社会资本方发起的项目。

三、注重风险评估和管理

PPP项目在推动过程中涉及的风险种类较多，由于其长周期性，风险管理就显得尤为重要。企业应重视风险评估和管理，实现风险在政府和社会资本方之间的合理分配。必要时可参考国际市场上的成熟做法，例如《全球基础设施中心PPP风险分担手册》等。

四、重视项目全生命周期策划和管理

很多企业过分强调PPP项目在EPC阶段的利润，导致项目策划头重脚轻，给项目后期管理造成了潜在隐患。企业应对项目进行全盘策划，重视项目全生命周期的管理，真正实现物有所值，提高项目在政府层面的可接受性。