自2017年特朗普上台之后，美国已经连续两届政府在经贸外交领域对中国采取敌对态度，预计未来相当长时期内也不大可能发生转变。与中美两国都保持有密切经贸往来的墨西哥正在成为美国政府关注的焦点，近年来美国政府采取了一系列行动希望敦促墨西哥采取行动，避免墨西哥成为中国商品和投资进入美国市场的通道。

2024年威尔逊中心发布对中美墨三边经贸关系进行了评估，这篇题为《鼎足之势：墨西哥、美国和中国》的首先回顾了当代墨西哥与中国的贸易关系及其发展，进而探讨了中国在北美一体化进程中所扮演的角色，并简要梳理了近年来美墨双方针对中国采取的一系列政策措施。报告认为，墨西哥虽然面临美国政府的压力，但鉴于中墨经贸关系的巨大利益，墨西哥在对华经贸问题上仍然采取了更务实的态度，并希望在中美两国之间取得平衡。而复杂的美墨关系导致美国政府担心施加压力过大会刺激墨西哥的民族主义反应。为此，报告建议墨西哥和美国为各自的对华政策设定明确的界限并展开协调，同时美国应向墨西哥提供更多激励措施，进而利用2026年USMCA审查来讨论和制定更多的互利政策并加强劳工、环境等相关经贸规则标准的执行。

当代墨西哥与中国贸易关系

自1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）实施以来，墨西哥从中国的进口额一直在增长，从2002年（当年中国加入WTO后一年）的62亿美元增长到2023年的1141亿美元。因此，中国在墨西哥市场的份额迅速增长，到2023年达到了19%以上。与这一增长相对应的是，美国在墨西哥市场的份额在同一时期下降了20%以上，而值得注意的是，中国在同一时期成为了美国的主要供应国。

更重要的是，墨西哥开始从中国进口中间产品和资本品，而不仅仅是进口大量消费产品。这一现象意义重大，因为这表明中国开始出口附加值更高的产品，打入了墨西哥制造业的生产行业，并进而向美国市场进军。

中国在北美一体化项目中扮演的角色

中国在北美的影响力迅速增长，这绝非偶然，也并非无人关注。相反，由于美国和墨西哥的贸易政策都倾向于将北美的供应链与中国的投入相结合，确立相对较低的关税，进而从中国加入世贸组织中受益，因此中国在北美的影响力不断扩大，特别是在进口方面。

这一趋势可以追溯到1994年，当时墨西哥参与了NAFTA的谈判，而且其当时还是美国的一个相对较小的贸易伙伴。由于NAFTA取消了关税，因此墨西哥取代了日本和德国等国家，成为美国三大供应国之一，仅次于加拿大，详见图3。

NAFTA的目标是建立区域供应链，激发北美地区的竞争优势并促进对北美的投资。对于墨西哥而言，这还意味着其有可能加深对美国的经济依赖，从而打破其在20世纪80年代经历的动荡局面。

然而，尽管中美两国之间没有签署任何自由贸易协定，同时中国还要负担相关的物流成本，但中国在美国进口市场中的份额仍迅速超过墨西哥和加拿大。这一情况引起了各方的强烈反响，至少在过去十年中，这一情况成为美国贸易政策讨论的焦点。

墨西哥和美国对中国所采取的具体措施

可以说，21世纪上半叶的决定性问题是中美如何处理两国关系，毕竟两国之间的关系已经从过去三十年来的友好转向公开敌对。美国对中国崛起的遏制始于乔治·W·布什政府，当时布什政府批评美国前总统克林顿试图与中国建立伙伴关系，而不是与中国公开竞争。

同样，美国总统奥巴马也多次表示，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判是美国策略，旨在确保贸易规则由美国及其合作伙伴而非中国制定。从这个意义上讲，被普遍认为是挑起中美贸易战的始作俑者美国前总统唐纳德·特朗普只是在重复其前任已经公开宣扬的立场。

但与美国的立场相比，墨西哥认为中国是一个威胁较小的国家。最近的一项分析比较了24个国家的公民对中国和美国的看法，其中发现墨西哥对美国（63%）和中国（57%）都抱有好感。尽管美墨关系保持着深厚的经济联系和双边贸易，但当墨西哥人被问及他们认为哪个国家是世界领先的经济强国时，40%的墨西哥人回答美国，而回答中国的人也有33%。有趣的是，墨西哥认为中国科技优于美国科技，53%的墨西哥人认为美国科技高于平均水平，但68%的人认为中国科技更加先进。

数据似乎也支持这些说法：在没有投入任何政治或外交资本的情况下，中国和墨西哥之间的贸易流量有所增加。中国和墨西哥之间的经济和贸易关系结构基本上是由商界而非由政府主导。商界充分利用了有利于两国进行不间断贸易的政治环境，确保了中国自2002年以来始终保持墨西哥第二大进口来源国的地位。

然而，贸易流量的增加并没有促使中国增加对墨西哥的外商直接投资。据墨西哥经济部统计，1994年至2023年，中国对墨西哥的外商直接投资占墨西哥外商直接投资总额不到0.5%。随着美国对华态度从欣然接纳转变为公开竞争，美国为“遏制”中国而采取的政策措施也变得更加激进，不仅大幅提高了关税，限制中国企业获取美国科技，还对中国进行的外商直接投资开展审查，并最终导致了NAFTA的重新谈判。

如上所述，在《美墨加协定》（USMCA）谈判期间，持续讨论的一个焦点是如何“关闭”中国通过美国和墨西哥实施的低最惠国（MFN）关税而非通过彻头彻尾的非法行为间接进入北美市场的渠道。因此，USMCA旨在实现的目标有两个：促进汽车等行业实现更高程度的区域化和本土化，并在劳工、环境和国有企业等领域纳入更严格的规则和纪律，加强对在北美运营的公司的管控，同时打击中国公司的不当行为。

此外，美国和墨西哥都提高了中国商品的关税，其中美国利用国内立法（301条款）专门针对中国，而墨西哥则两次提高了其最惠国（MFN）关税，征税范围涵盖了中国商品，但也影响到了来自巴西、韩国或土耳其等第三国的商品。墨西哥、美国和加拿大三国均已承诺考虑更多政策选择来解决有关中国的关切问题。尽管没有直接提到中国，但在USMCA自由贸易委员会第四次会议上，贸易机构已经

“……同意共同扩大在与其他国家非市场政策和做法相关问题方面的合作，因为这些政策和做法破坏了USMCA并损害了美国、加拿大和墨西哥劳动者的利益，包括汽车和其他行业的劳动者。”

合作包含哪些内容以及USMCA缔约国愿意在多大程度上协调对华政策还有待观察，但无疑与三边官方文件中所反映的承诺相关。2026年的USMCA审查可以提供一个机会窗口，以便美墨加三国在此方面如愿作出任何决定或采取任何行动。

在外商直接投资审查方面，美国可用的工具比墨西哥更多。墨西哥《外国投资法》委派给墨西哥经济部的任务是保证在该国开展经营业务的外国公司的登记册，但不像美国外国投资委员会（CFIUS）那样，墨西哥经济部无权评估国家安全风险或类似关切问题。但2023年12月，美国财政部长耶伦访问墨西哥，会见了墨西哥财政部长罗赫里奥·拉米雷斯·德拉奥，双方“签署了一项意向书，确认了外国投资审查在保护国家安全方面的重要性，同时也表达了建立双边工作组的愿望，希望定期交换关于投资审查如何最大程度保护国家安全的信息”。尽管在不久的将来合作仍需要进一步深化，而且合作的范围仅限于少数专门机构，但双方努力在投资审查方面建立更强有力的合作仍是问题的关键。

美国国会设立了专门委员会来监督对华政策，并设计了补充措施。为制定应对中国对美国的潜在威胁的行动计划，美国国会设立了一个两党机构，即中美战略竞争特别委员会。2023年12月，美国发布了一份综合报告，提出了与中国进行经济和技术竞争的战略。该战略由多项政策建议组成。

其中的一些突出调查结果和建议包括：（i）中国的经济体系与世贸组织规则不相容，美国应废除已授予中国的永久正常贸易关系（PNTR）地位；（ii）美国应更新先前的中国特有保障机制；（iii）促进商业航天企业、自动驾驶汽车和氢技术等领域新兴技术的研究和开发。

另一方面，墨西哥尚未就这些问题设立类似的委员会。墨西哥众议院和参议院都设立了多个委员会来研究和评估对墨西哥与中国关系可能很重要的一般问题，但并未设立专门评估对华政策的具体委员会。墨西哥私营部门的一些成员公开反对与中国的任何和解行为，因为这已经导致墨西哥失去了进入中国国内市场的机会。

墨西哥高层官员的这一系列复杂言论让人们很难理解墨西哥的对华立场。墨西哥经济部长和财政部长采取的政策决定表明墨西哥不赞成中国公司的某些商业行为。但与这些政策同时并存的是，墨西哥公开向中国公司发出的投资邀请以及与中国官员的礼节性访问。墨西哥现任总统洛佩斯·奥夫拉多尔会见了中国官员，而且墨西哥当选总统希克劳迪娅·辛鲍姆几乎是在当选后便立即会见了中国驻墨西哥大使，后者向她转交了习近平主席的一封函件。

总之，美国与中国建立了对抗关系，有时是公开对抗，有时则更加微妙，但无论如何都不缺乏对抗性。美国的对华立场影响了众多利益相关者的行动和活动，而未来几年这种环境也不太可能发生重大变化。

墨西哥尚未形成明确的对华立场（友好或对抗），但为了保护其利益，目前墨西哥仍维持现状，并且对改变中墨双边关系的兴趣不大。墨西哥的一些政策决定（增加关税和限制特定关键材料的开采）与美国实施的政策完全一致，但中墨两国的关系尚未发生重大调整。

相反，墨西哥关注的焦点集中在如何从与中国的密切关系中获益，同时避免激怒其最大贸易伙伴美国，前文所述的复杂信号也反映出了这一策略。尽管如此，墨西哥的对华态度仍始终受到美国政治气氛的影响。不可否认的是，随着美国总统大选的临近，美国对墨西哥、中国的看法以及墨西哥的对华立场（或缺乏立场）三者之间的碰撞可能会愈演愈烈。

美国选举过程及其与中国政策发展的关系

2024年美国总统大选将成为有关美国在世界舞台上所扮演的角色的公投，包括美国对俄罗斯、以色列、巴勒斯坦和中国的外交政策。事实上，在选举周期中，美国的对华政策将成为焦点。两个世界大国之间以经济相互依存和战略竞争为特征的复杂关系已成为美国总统候选人和美国选民争论的焦点，而将中国视为美国最重要竞争对手的美国公民也越来越多。

美国总统候选人面临着阐明明确和坚定的对华政策的压力，拜登和特朗普似乎也在谁能提出最激进的对华政策方面相互竞争。虽然2024年11月美国总统大选结果不太可能显著改变美国的对华立场，但中美双边关系的未来基调仍将由获胜的美国总统候选人设定。

如何应对美国与中国的竞争问题已经与墨西哥的国内关切问题（如创造就业、国家安全、贸易和投资）紧密相连。因此，可以想象美国的对华政策自然也会影响墨西哥，因为墨西哥发挥着重要的区域影响力。鉴于墨西哥对美国的经济依赖程度很高，尤其是对出口的依赖程度，这种立场可能成为美国总统竞选纲领的一个显著特点。两位美国总统候选人都承诺将通过限制墨西哥与中国的关系来维护美国的经济利益以及美国在西半球的霸权，这一问题可能会引起某些美国选民的共鸣。

有充分的证据可以证明这一论调：包括特朗普表示将对从墨西哥出口的中国汽车征税（尽管目前尚没有中国汽车制造商在墨西哥生产汽车），以及美国贸易代表戴琪暗示2026年中国将成为USMCA审查过程中的一个重要问题。

墨西哥和美国之间错综复杂的贸易关系也使这个问题更加复杂。除了墨西哥是美国最大的贸易伙伴之外，美国还可以考虑采取其他措施在移民、跨境管理和安全等领域向墨西哥施压，迫使其对中国采取更强硬的政策。

对墨西哥经济稳定的任何干扰都可能影响墨西哥的地缘政治定位，但这一策略很容易适得其反，因为如果美国决定利用墨西哥的脆弱性迫使其改变墨中关系，则可能刺激墨西哥的民族主义反应，尤其是对于新当选的墨西哥政府而言，其意识形态倾向和政治话语强调与非传统地缘政治伙伴建立更紧密的关系。

考虑到中国正试图积极升级与墨西哥的关系，并坚持认为其“一带一路”倡议和其他经济战略可以为墨西哥带来切实利益，美国需要寻找以更具合作性和建设性的方式参与的替代方案。美国不能天真地指望墨西哥不假思索地拒绝这些潜在利益并拒绝与中国的所有接触。相反，美国应该致力于提供具有竞争力的替代方案，并参与各个合作项目，彰显在USMCA框架下与美国企业和技术合作的优势。

美国还应考虑将墨西哥列为新一届美国政府的未来产业政策的关键合作伙伴。将墨西哥纳入其更广泛的经济和工业战略后，美国可以让北美经济更加强劲，也更具韧性。该整合的内容包括高科技产业、绿色能源计划和先进制造业的合资企业。

通过协调产业政策，美墨两国可以增强各自在全球范围内的经济相互依存度和竞争力。此外，美国还应积极寻求墨西哥参与印太经济框架（IPEF），并敦促其在“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP）计划中发挥领导作用，进一步将墨西哥纳入美国的主要经济和贸易优先事项。2026年的USMCA审查便是实现这些目标的理想启动平台。

2026年USMCA审查和其他潜在单边措施

USMCA设定了一个独特的条款，即在USMCA实施后每六年启动一次审查程序，但并未提供具体的细节来说明如何进行审查。USMCA第34.7条第2款规定，在本协定生效六周年之际，自由贸易委员会将开展“联合审查”，审议各方提交的各项“行动建议”，但需要在审查前至少一个月将建议提交给自由贸易委员会。

针对审查过程所涉及的步骤、美墨加三国如何就审查规则达成一致或者有哪些人参与审查这三个方面未做出任何规定。同样，除2024年自由贸易委员会第四次会议中的方针外，自由贸易委员会也没有就接受哪些建议和拒绝哪些建议给出任何指示。

随着首次USMCA审查的日渐临近，预计中国问题将变得更加紧迫，正如某些行为已经表明的那样，美国肯定会利用USMCA审查作为机会，纳入若干收紧北美对华政策的要素。

基于上述情况，关于美国可以将哪些其他潜在政策纳入USMCA审查来约束其USMCA合作伙伴遵从美国对中国的观点的问题仍值得讨论。首先，重要的是要记住，尽管USMCA中从未明确提及中国，但其已经包含了旨在对抗中国在北美的存在的条款。USMCA第32.10条规定了在USMCA缔约国试图与“非市场国家”（这一措辞针对的对象显然是中国）开展自由贸易谈判的情况下，他们可以采取哪些行动。

“[……]

2. 如果任何缔约方希望与非市场国家开展自由贸易协定谈判，该缔约方应在谈判开始前至少3个月，将其的意图告知其他缔约方。

3. 收到另一缔约方的要求后，有意与非市场国家开展自由贸易谈判的缔约方应尽可能提供关于谈判目标的信息。

4. 有意与非市场国家签署自由贸易协定的缔约方应尽早（不迟于签署日期前30天）向其他缔约方提供审查拟议协定的全文（包括附件和附属文书）的机会，以便其他缔约方能够审查拟议协定并评估其对本协定的潜在影响。如果相关缔约方要求将协定文本视为机密信息，其他缔约方应对该文本保守机密。

5. 如任何一缔约方与非市场国家签署自由贸易协定，其他缔约方将有权在六个月内终止本协定，并以双方之间的协议（双边协定）取代本协定。

[……]”

由于USMCA缔约国尚未与非市场国家启动谈判，因此这种措辞从未经过检验。但值得记住的是，中国已经申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。CPTPP是2017年美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》后由《跨太平洋伙伴关系协定》改组而来，而墨西哥和加拿大正是该协定的缔约国。

因此，不难想象，美国会建议将USMCA第32.10条的精神扩展到其他自由选择领域。例如，有人可能会建议，为免税进入美国市场，除满足适用的原产地规则和所有其他相关要求外，还必须证明商品的制造公司并非来自“非市场国家”。

美国可能没有必要为USMCA制定全新的规定，其只需坚持纳入一条单独的途径来强制执行现有义务，对在北美运营的非市场国家公司实施更严格的标准即可。例如，美国可以要求，就适用于劳工、环境和国有企业的规定而言，如果涉嫌违反义务规定的公司是中国公司，则相关强制执行力度和后果将更加严厉。

目前尚不清楚墨西哥和加拿大是否会遵守这些要求。加拿大和墨西哥商界要求其政府采取与美国近年来的措施类似的措施，但加拿大和墨西哥城的现实和政治背景截然不同。如果墨西哥和加拿大不愿完全跟随美国对华讨伐，无论是迫于来自美国国会还是美国白宫的压力，美国都可能会单方面采取行动。

结论：继续保持平衡

毫无疑问，无论是在军事方面，还是在经济实力、投资能力以及快速实现科技进步的能力方面，北美都充分认识到了崛起的中国所带来的挑战，但美国和墨西哥对这种挑战的看法有所不同。对美国而言，中国是美国主导的国际秩序的唯一强有力替代者，威胁着其在世界上的霸权地位。但对墨西哥而言，中国是一个不容忽视的重要伙伴。

美国对中国的担忧并不新鲜，但随着关于美国对华开放贸易政策的批评越来越多，这种担忧在特朗普2016年竞选活动期间升级。拜登政府并没有撤销前总统特朗普实施的贸易和投资措施，事实上，有些措施还得到了加强和深化。美国民主党和共和党一致认为必须对中国采取行动，这也表明美国不可能对中国采取更温和的态度。

即使下一届美国政府希望彻底改变美国的对华政策，也需要说服关键利益相关者（尤其是美国国会）相信此举背后的理由。商业组织可能更愿意接受与中国建立管理有序的关系，即使这意味着要遵守各种限制和繁重的要求（例如，根据301条款申请永久关税豁免期等）。然而，即使美国确实找到了平衡中国广泛影响力的方法，也迫切需要墨西哥的助力甚至追随。

尽管具体目标因各自的具体需求（投资、市场准入、软贷款等）而异，大多数拉丁美洲国家都制定并实施了“对华政策”，中国在这些国家的存在感也因此变得更强。另一方面，鉴于中国的投入和原材料融入了墨西哥的出口中，提高了墨西哥出口的竞争力，墨西哥对中国采取了更务实的态度，最近墨西哥还期待中国进行大量投资。

从这个意义上讲，中国对墨西哥-美国贸易关系的影响并不令人意外。2007年至2022年间，中国一直是美国最大的供应国。自2002年以来，中国一直是墨西哥的第二大进口来源国。可以说，中国进入北美供应链是刻意为之，当人们对中国的政治观点发生变化时，这种做法便开始受到质疑。

尽管即将执政的墨西哥政府尚未制定对中国、美国、加拿大和其他国家的政策，但我们也不能指望谢恩鲍姆政府完全恪守美国持有的对这一问题的观点。今年10月1日即将上任的墨西哥首位女总统克劳迪娅·辛鲍姆将保护墨西哥的利益，并制定墨西哥的对华政策。

墨西哥、美国和加拿大是贸易伙伴，但迫于各国自身的政治气候，各国政府可能会在遵守USMCA监管和法律框架的同时保护自身的利益。如果美国的下一任总统基于墨西哥过于依赖美国市场的理由，试图把自己的意愿强加给墨西哥，那么很可能会引发墨西哥的民族主义反应，危及经济一体化，甚至可能危及美国在其他重要领域的合作，例如移民问题。

最明智的做法是，墨西哥和美国（从三边角度来看，还包括加拿大）为各自的对华政策设定明确的界限。墨西哥必须承认并含蓄地表达自身的观点，同时理解美国是其最大贸易伙伴和主要外商直接投资来源，因此墨美两国之间的协调至关重要。就美国而言，如果美国不向墨西哥提供类似的激励措施，则其不能指望墨西哥拒绝潜在的利益。2026年的USMCA审查可以作为讨论和制定互利政策的绝佳机会和平台。